II SA/Łd 37/08

Dnia 20 lutego 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Protokolant Asystent sędziego Adrian Król, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2008 roku sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], znak [...]. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. na podstawie art. 104 i 108 § 1 kpa, art. 7, 8 ust. 1 pkt 2, 37 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i ust. 3, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. Nr 135, poz. 950) i art. 66 ust. 1 pkt 26 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. Nr 210, poz. 2135) przyznał A. C. zasiłek stały w wysokości 351 zł miesięcznie, na czas nieokreślony od dnia 1 października 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż A. C. od wielu lat zamieszkuje z konkubiną B.L., z którą jak twierdzi prowadzi osobne gospodarstwo domowe. Zajmowane obecnie mieszkanie zainteresowany i B. L. otrzymali w dniu 8 sierpnia 2007 r. i wspólnie wyremontowali. Oboje są jego głównymi najemcami. Mieszkanie jest jednopokojowe, wyposażone we wspólny sprzęt gospodarstwa domowego, wobec czego nie ma w nim, według organu, możliwości prowadzenia osobnych gospodarstw domowych. Wnioskodawca nie posiada własnego konta bankowego i dlatego też prosi, by zasiłek był przelewany na konto konkubiny. Z uwagi na zły stan zdrowia, wymaga pomocy osób trzecich. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Ł. orzeczeniem z dnia [...] r. przyznał mu na stałe umiarkowany stopień niepełnosprawności. W świetle powyższych okoliczności wnioskodawca i jego konkubina stanowią rodzinę w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej. Z tego też powodu organ biorąc pod uwagę treść art. 37 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy oraz fakt, że wysokość zasiłku dla osoby w rodzinie stanowi różnicę pomiędzy kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a faktycznym dochodem na osobę w rodzinie i to, że wnioskodawca podobnie jak i konkubina nie posiadają źródła dochodu, przyznał A.C. zasiłek stały w wysokości 351 zł miesięcznie, na czas nieokreślony od dnia 1 października 2007 r. W odwołaniu od tej decyzji A. C. podniósł, iż zamieszkuje z byłą konkubiną, prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe i opłaca połowę świadczeń związanych z utrzymaniem mieszkania. Poza tym, samodzielnie przygotowuje sobie posiłki i sypia osobno. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 37 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołując się na treść art. 2 ust. 1 i art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wskazał, iż A. C. jest osobą pełnoletnią, całkowicie niezdolną do pracy z powodu niepełnosprawności, w związku z czym kwalifikuje się do pomocy pieniężnej w formie zasiłku stałego. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 21 września 2007 r. wynika, że wnioskodawca pozostaje w konkubinacie z B. L. i prowadzi z nią wspólne gospodarstwo domowe, co zresztą potwierdził własnoręcznym podpisem pod przeprowadzonym wywiadem środowiskowym. Z tego też względu, argumenty podnoszone w odwołaniu nie mogły mieć wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie, zwłaszcza że organ I instancji ustalił wysokość zasiłku stałego dla wnioskodawcy z uwagi na orzeczoną niepełnosprawność, zgodnie z obowiązującym stanem faktycznym i prawnym. Kolegium dodało przy tym, iż ustawodawca jednoznacznie określił sposób wyliczania zasiłków stałych, co oznacza, że organy administracji nie mają prawnej możliwości przyznawania świadczeń w kwotach wyższych, aniżeli wynika to z wyliczenia matematycznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, A.C. powtórzył zarzuty z odwołania od decyzji organu I instancji i dodał, iż od kilku lat nic nie łączy go z B. L. Wyjaśnił, iż zmuszony jest z nią mieszkać pod jednym dachem, ponieważ nie posiada własnego mieszkania. Od kilku lat śpi na podłodze, na materacu. Podkreślił, iż była konkubina stara się obecnie o jego eksmisję. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W stanie faktycznym sprawy organ I instancji przyznał A. C. świadczenie w postaci zasiłku stałego w kwocie 351 zł, gdyż ocenił, że skarżący tworzy rodzinę z B. L., z którą zamieszkuje. Organ II instancji, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. W treści odwołania, jak i skargi do sądu administracyjnego, A. C. wywodził, że samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), a w szczególności art. 37. Przepis ten reguluje zasady przyznania i wysokość zasiłku stałego. Zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 zasiłek stały przysługuje: 1) pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; lub 2) pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Zasiłek stały ustala się w wysokości (art. 37 ust. 2 w/w ustawy): 1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej - różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie; bądź 2) w przypadku osoby w rodzinie - różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie. Kwota zasiłku stałego nie może być niższa niż 30 zł miesięcznie (art. 37 ust. 3 ustawy). Prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 461 zł (kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej), albo osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 316 zł (kryterium dochodowe na osobę w rodzinie), przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z określonych powodów (art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Z treści cytowanych przepisów wynika, że wysokość zasiłku wynika z matematycznego wyliczenia, gdyż stanowi różnicę między faktycznym dochodem, a ustawowym kryterium dochodowym. Nadto, wysokość zasiłku uzależniona jest od tego, czy osoba uprawniona do tego świadczenia prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, czy pozostaje w rodzinie prowadząc gospodarstwo domowe wspólnie z innymi osobami. Przy czym, osoba samotna to osoba samotnie gospodarująca, niepozostającą w związku małżeńskim i nieposiadająca wstępnych ani zstępnych (art. 6 pkt 9 ustawy o pomocy społecznej). Natomiast, rodzina to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące (art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej). Z analizy tych przepisów wynika, że fakt samotnego gospodarowania bądź pozostawania w rodzinie, jest okolicznością faktyczną, którą powinien ustalić organ pomocy społecznej, a która wpływa na wysokość zasiłku stałego. W tym celu organ przeprowadza wywiad środowiskowy, gdyż wymaga tego art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten stanowi, że decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Rola wywiadu środowiskowego w sprawach pomocowych jest niezwykle ważna, gdyż jest on sposobem zbierania informacji, rozmową z osobą starającą się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej (i jej rodziną), swoistym trybem postępowania dowodowego. Przy czym kwestionariusz wywiadu jest szczególną formą protokołu w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mającą na celu uwzględnienie specyficznego charakteru postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2002 r., I SA 3337/01, Lex Nr 81651) i jako taki podlega rygorom określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego odnoszącym się do protokołów (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 1994 r., I SA 1073/94, Samorząd Terytorialny 1997/3/76; wyrok NSA z dnia 17 czerwca 1994 r., I SA 336/94, OSP 1996/4/76). Kwestionariusz wywiadu powinien zatem odpowiadać m. in. regułom określonym w art. 67 – 72 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 14 ustawy o pomocy społecznej. Sposób przeprowadzania rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz wzór kwestionariusza wywiadu określa rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. Nr 77, poz. 672). Konstatując, zasadnicze ustalenia w sprawie organ powinien poczynić w trakcie wywiadu środowiskowego. W stanie faktycznym sprawy pracownik organu I instancji przeprowadził w dniu 21 września 2007 r. wywiad środowiskowy u skarżącego. Kwestionariusz wywiadu załączony do akt administracyjnych opatrzony jest podpisem skarżącego i pracownika organu. Tym niemniej, zawiera on liczne skreślenia i poprawki, które zostały jedynie opatrzone podpisem pracownika organu I instancji. Z dokumentu tego nie wynika, kiedy zostały dokonane skreślenia i poprawki, gdyż nie zostały one stwierdzone przed podpisaniem tego dokumentu. Tymczasem przepis art. 71 Kodeksu postępowania administracyjnego wymaga, by skreślenia i poprawki w protokole (kwestionariuszu wywiadu) poczynione były w taki sposób, by wyrazy skreślone i poprawione były czytelne i zostały stwierdzone przed jego podpisaniem. Ma to szczególne znaczenie, gdyż skreślenia i poprawki dotyczyły kwestii spornej w sprawie, czyli oceny, czy skarżący prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie ze współlokatorką, czy oddzielnie. Zdaniem składu orzekającego, kwestionariusz wywiadu załączony do akt administracyjnych nie spełnia wymagań określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, zatem nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy jest on podstawowym dowodem w postępowaniu. W toku wywiadu doszło bowiem do ustalenia zasadniczej okoliczności w sprawie, a kwestionariusz wywiadu nie odpowiada warunkom formalnym. Nadto, skarżący w toku postępowania administracyjnego i w treści skargi kwestionował ustalenia wynikające z wywiadu. Tym samym, zdaniem Sądu doszło do naruszenia treści art. 71 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 14 ustawy o pomocy społecznej. Jak już wskazano, naruszenie to ma szczególnie istotne znaczenie, gdyż dotyczy kwestii, która jest sporna w niniejszej sprawie, a ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Organ I instancji, ponownie prowadząc postępowanie powinien zatem jeszcze raz poczynić, w sposób bezsprzeczny, zasadnicze ustalenia w sprawie. W tej sytuacji Sąd orzekł jak w wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" przy zastosowaniu art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. B.C. B.C.