II SA/Łd 371/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.), Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Rybicki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2006 r. sprawy ze skargi A. B. i B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Burmistrza Gminy i Miasta D. z dnia [...], znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. solidarnie na rzecz A. B. i B. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Syg. akt II SA/Łd 371/06 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia [...] Nr [...] zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym T., oznaczonej nr ew. 615 o pow. 0,030 ha na dwie działki 615/1 o pow. 0,0231 ha i nr 615/2 o pow. 0,0063 ha. W uzasadnieniu, poza przedstawieniem stanu faktycznego sprawy, powołało przepis art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami wywodząc, iż podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeśli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych, a celem takim jest także wydzielenie działki gruntu pod drogi publiczne gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe. Zauważyło nadto, iż nie było potrzeby zastosowania art. 97a tej ustawy, gdyż stan prawny działki nr 615 był uregulowany, a organowi administracji znani byli właściciele tej działki. Przyznało, iż organ winien zawiadomić właścicieli spornej działki o wszczęciu postępowania stosownie do przepisu art. 61 § 4 k.p.a., niemniej jednak uchybienie to, zdaniem Kolegium, nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż podział działki ma charakter tylko ewidencyjny, nie zaś prawny. Podkreśliło nadto, iż nie narusza on praw małżonków B. jako właścieli, jak również nie pozbawia ich egzekwowania tytułu wykonawczego – wyroku Sądu w Wieluniu z 22 września 1998r. Zdaniem SKO w S., z przepisów art. 97 i 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika zasada, wedle której o sposobie podziału nieruchomości decyduje jej właściciel, a jeśli projektowany podział nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nikt poza właścicelem nieruchomości nie może decydować o sposobie przebiegu granic działek na jego nieruchomości. Uprawnienia właściciela w tym zakresie, co podkreśliło Kolegium, mogą być ograniczone tylko w przypadkach, kiedy z mocy wyraźnego przepisu podział nieruchomości może być dokonany z urzędu lub na wniosek osoby, która nie jest jej właścicielem. W tym przypadku podział nieruchomości nie ma jednak tego szczególnego skutku polegającego na tym, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne stają się z mocy prawa własnością jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Według Kolegium, podziału nieruchomości bez wniosku jej właściciela można dokonać m.in. wówczas, gdy podział ten jest niezbędny do realizacji celów publicznych (art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), czyli także wtedy gdy konieczne jest wydzielenie działek pod budowę drogi publicznej. Podziału dokonuje się wówczas z urzędu i różni się on tym od podziału dokonywanego na wniosek właściciela nieruchomości, że działki gruntu wydzielone pod drogę publiczną nie stają się z mocy prawa własnością jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Powołując wyrok NSA z dnia 13 lipca 2000r, II S.A./Gd 1024/99, Lex 44203, stwierdziło, że jeśli właściciel nieruchomości nie zgodzi się wyzbyć nieruchomości w drodze czynności prawnej (sprzedaży, zamiany itp.), konieczne będzie wywłaszczenie części tej nieruchomości. Organ administracji publicznej zauważył, że jeśli małż. B. jako właściciele działki nr 615 nie zgodzą się zbyć jej części (615/1) pod drogę w drodze sprzedaży, to organ musi wystąpić z wnioskiem o wywłaszczenie. Kolegium nie podzieliło poglądu organu pierwszej instancji, wedle którego postępowanie niniejsze jest związane z wykonaniem art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), gdyż jednostka samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998r. nie władała działką nr 615 w rozumieniu tegoż przepisu, wyrokiem Sądu Rejonowego w Wieluniu, syg. akt IC 167/98 z dnia 22 września 1998r. nakazano bowiem Gminie D. wydanie małż. B. działkę nr 615. Gmina D. nie władała więc działką jak właściciel, czyli nie była posiadaczem samoistnym działki (art. 336 k.c.). Zauważyło nadto, iż brak jest deklaratoryjnej decyzji Wojewody co do przejścia prawa własności. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie A. i B. B. wnieśli o jego uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a rozstrzygnięciu temu zarzucili naruszenie art. 92 i art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 61 k.p.a. W uzasadnieniu skargi stwierdzili, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest błędne, gdyż skarżący nie składali wniosku o podział nieruchomości 615, a Gmina D. uniemożliwia wykonanie wyroku Sądu Rejonowego w Wieluniu z dnia 2 września 1998r., syg. akt IC 167/98, nakazującego tej Gminie wydanie działki nr 615 o pow. 0,030 ha. Zdaniem skarżących, zgodnie z art. 92 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisów rozdziału o podziale nieruchomości tejże ustawy nie stosuje się do nieruchomości przeznaczonych na cele rolne. Z tego względu wątpliwa jest słuszność zastosowania ustawy wobec przedmiotowej działki, która według mapki jest gruntem rolnym. Nadto, w odczuciu skarżących, Burmistrz Miasta i Gminy D. dokonując z urzędu podziału nieruchomości nie wykazał, wbrew art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce, że podział ten jest niezbędny do realizacji celów publicznych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego w S. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazało, iż nieruchomość nr 615 jest położona na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczalnym przeznaczeniem uzupełniającym nieuciążliwych usług towarzyszących, a część działki nr 615 jest przeznaczona w planie na wewnętrzną ulicę gminną łączącą ulice T1 KDL i T1KDG, bez włączenia w drogę krajową. Podniosło, że gdyby nawet działka nr 615 wchodziła w skład nieruchomości rolnej, to gdyby zachodziła konieczność wydzielenia nowych dróg nie będących niezbędnymi drogami do nieruchomości, stosowałoby się przepisy działu III rozdziału 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie jej argumenty zasługują na uwzględnienie. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ppsa, skarga zgodnie z art. 151 ppsa podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...][...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia [...] Nr [...]zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie geodezynym T., oznaczonej nr ew. 615 o pow. 0,030 ha na dwie działki 615/1 o pow. 0,0231 ha i nr 615/2 o pow. 0,0063 ha. Instytucję podziału nieruchomości regulują przepisy działu III rodziału 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej ugn. Ustawa ta w art. 97 ust. 1 wprowadza zasadę, wedle której podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Zasada ta nie obowiązuje jednakże bezwzględnie, w ust. 3 tegoż przepisu ustawodawca wprowadza bowiem wyjątek, dopuszczając możliwość dokonania tegoż podziału z urzędu, jeśli podział ten jest niezbędny do realizacji celów publicznych lub nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste. Zgodnie zaś z przepisem art. 93 ust. 1 ugn podziału nieruchomości można dokonać, jeśli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, w razie braku planu podziału można dokonać, stosownie do art. 94 ust. 1 ugn, jeśli nieruchomość ta jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia planu; gmina nie ogłosiła o przystąpieniu do sporządzenia planu; podział jest zgodny z przepisami odrębnymi; przed dniem złożenia wniosku o podział była wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, obowiązująca w dniu złożenia wniosku, a podział jest zgodny z warunkami określonymi w tej decyzji. W analizowanej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, iż skarżący A. i B. B. są właścicielami nieruchomości położonej w obrębie geodezynym T., oznaczonej nr ew. 615 o pow. 0,030 ha, podzielonej zaskarżoną decyzją na dwie działki 615/1 o pow. 0,0231 ha i nr 615/2 o pow. 0,0063 ha, a powstała w wyniku podziału działka nr 615/2 zgodnie z wypisem i wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy D., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w D. Nr XXI/139/2004 z dnia 24 listopada 2004r. (Dz. Urz. Woj. Łódz. Nr 35, poz. 384 z dnia 10 lutego 2005r.) z dnia 21 kwietnia 2006r. znak GPI.I.7329/I-37/06 znajduje się w jednostce planistycznej o symbolu T14MN, dla którego wprowadza się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z zabudową uzupełniającą nieuciążliwą, zaś działka 615/1 znajduje się w jednostce o symbolu T1KDW, dla której plan ustala następujący zapis "ulica wewnętrzna łącząca ulice T1KDL i T1KDG, bez włączenia w drogę krajową nr 42". Oczywista jest także okoliczność, iż Gmina D. nie była posiadaczem samoistnym spornej działki, a więc nie władała nią tak jak właściciel. W tym stanie rzeczy podział nieruchomości nr 615 co do zasady należy, w ocenie Sądu, uznać za dopuszczalny. Nie sposób jednakże zaakceptować dokonanych w niniejszej sprawie przez organy obu instancji działań. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę na okoliczność, iż Burmistrz Miasta i Gminy D. dokonał podziału spornej nieruchomości, na co wskazuje sentencja oraz uzasadnienie decyzji z 19 stycznia 2006r., na wniosek A. i B. B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zaś utrzymując w mocą tą decyzję w dniu [...]orzekło o tym podziale na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1ugn, a więc z urzędu. Z akt administracyjnych, w szczególności zaś z pisma Burmistrza z [...] czy pisma A z dnia 19 grudnia 2005r., wynika, iż podział ten został dokonany z urzędu przez Burmistrza Miasta i Gminy D.. W pierwszym z pism Burmistrz zleca A"wykonanie podziału działki nr 615", drugie pismo zaś jest pismem przewodnim, przy którym przekazano projekt podziału nieruchomości. Tym samym w sprawie, w ocenie Sądu, została naruszona wyrażona w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., zasada dwuinstancyjności postępowania. W myśl tej zasady każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Ta sama sprawa powinna być przedmiotem dwuktronego rozpoznania przez dwa różne organy, a dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego (zob. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postepowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2000, s. 81). Rozpoznanie przez organ pierwszej instancji sprawy podziału nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości bez złożenia tegoż wniosku, zaś przez organ odwoławczy z urzędu ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, gdyż inne są przesłanki podziału nieruchomości z urzędu i na wniosek, odmienne zatem okoliczności organ administracji publicznej bada w toku postępowania, inny jest też tryb prowadzenia postępowania. Z akt sprawy nadto zdaje się nie wynikać, do jakiej kategorii dróg należy będąca przedmiotem poszerzenia ulica wewnętrzna łącząca ulicę T1KDL i T1KDG. We wskazanym wyżej wypisie z planu mowa jest jedynie o ulicy wewnętrznej, a w aktach sprawy brak jest stosownej uchwały rady gminy, zaliczającej tą wewnętrzną drogę do dróg gminnych – dróg publicznych. Tymczasem zgodnie z ust. 2 art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. Z 2004r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.) zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Okoliczność ta, w ocenie Sądu, ma istotne znaczenie, gdyż podział nieruchomości dokonywany z urzędu musi służyć, na co wskazuje treść powołanego wyżej przepisu art. 97 ust. 3 pkt 1 ugn, realizacji celu publicznego, którym jest stosownie do przepisu art. 6 pkt 1 ugn wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, części lotniczych lotnisk oraz służących do kierowania, kontroli, nadzoru i zabezpieczania ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Drogą publiczną zaś, zgodnie z art. 1, art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. Z 2004r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.) są drogi krajowe; drogi wojewódzkie; drogi powiatowe, drogi gminne, z których może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Do dróg gminnych zalicza się natomiast, stosownie do ust. 1 art. 7 tej ustawy, drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Z kolei zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Zwrócić również należy uwagę na utrwalony już w orzecznictwie sądowym pogląd, wedle którego postępowanie o podział nieruchomości nie może być wszczęte z urzędu na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 ugn w celu utworzenia drogi wewnętrznej; nie jest to droga publiczna i jej budowa nie jest realizacją celu publicznego (zob. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2002r., II S.A./Łd 1093/01, ONSA 2004, z. 1, poz. 15). W postępowaniu o podział wszczętym z urzędu nie wydaje się także postanowienia zawierającego opinię o zgodności proponowanego podziału nieruchomości z planem miejscowym, ponieważ organ orzekający z urzędu zobowiązany jest zbadać w toku postępowania zaistnienie przesłanki zgodności z planem, a w samej decyzji orzec w przedmiocie zatwierdzenia podziału (zob. M. Solanin, Glosa do wyroków NSA z dnia 22 września 1998r. I S.A. 547/98 oraz z dnia 23 września 1998r., S.A./Rz 899/98 czy wyrok NSA z dnia 22 września 1998r., I S.A. 547/98, OSP 1999, z. 5, poz. 105). Ponadto podkreślić należy, iż na projekcie podziału działki nr 615, wbrew przepisowi § 3 ust. 2 pkt 4 i pkt 5 oraz § 9 ust. 1 pkt 7 i pkt 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663), nie naniesiono w kolorze czerwonym granic projektowanych do wydzielenia działek gruntu oraz nie zamieszczono w kolorze czerwonym powierzchni projektowanych do wydzielenia działek. Wymogu tego, w ocenie Sądu, nie spełnia naniesiona na tym planie jedna linia czerwona biegnąca wzdłuż całej działki. Brak jest także wymaganego przez wskazane rozporządzenie szkicu orientacyjnego w skali umożliwiającej zlokalizowanie nieruchomości podlegającej podziałowi. W niniejszej sprawie doszło także do naruszenia wskazanego w skardze przepisu art. 61 § 4 k.p.a., gdyż skarżących nie zawiadomiono o wszczęciu postępowania w sprawie podziału spornej działki. Naruszenie to nie miało jadnakże żadnego wpływu na wynik sprawy, gdyż skarżący brali udział w tym postępowaniu. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych wiadomość o wszczęciu tegoż postępowania skarżący powzięli w dniu 11 lipca 2005r., kiedy to Burmistrz Miasta i Gminy D. doręczył im postanowienie z dnia [...] znak [...] wyrażające opinię w sprawie o podział spornej działki. Następnie doręczył im decyzję z dnia [...] znak [...], od której skarżący wnieśli odwołanie w dniu 6 lutego 2006r. Nie sposób natomiast zaakceptować wyrażony przez skarżących w skardze pogląd, iż sporna nieruchomość jest nieruchomością rolną, do której na mocy art. 92 ugn nie stosuje się przepisów rozdziału o podziale nieruchomości. O przeznaczeniu nieruchomości nie decyduje bowiem wskazana przez skarżących mapa, lecz plan miejscowy, ten zaś, co już wskazano, ustala dla nieruchomości nr 615 inne niż rolne przeznaczenie. Nadto zauważyć należy, iż w przypadku braku planu miejscowego nieruchomości, co podkreślił organ odwoławczy, wykorzystywane na cele rolne i leśne, tj. nieruchomości wykazane, zgodnie z ust. 2 tegoż przepisu, w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne, grunty zadrzewione i zakrzewione oraz wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne i drogi, jeśli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, mogą być przedmiotem podziału, jeśli dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o pow. mniejszej niż 0,3 ha. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 97 ugn, przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. oraz przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 15, art. 7 i art. 77 k.p.a. O kosztach postępowania między stronami orzeczono na podstawie art. 200 u.p.s.a. Stosownie bowiem do powołanego przepisu w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia [...] znak [...] są niezgodne z prawem, co skutkowało ich uchyleniem, skarżącym należy się zwrot kosztów postępowania w kwocie 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił skargę.