II SA/Łd 371/13

Dnia 18 czerwca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant sekretarz Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2013 roku sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. A w Ł. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargę. LS Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej z ulicy A [...] w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., w dalszej części uzasadnienia, jako K.p.a.), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] którym organ I instancji nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową z ulicy. A [...] w Ł. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 25.000zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] polegającego na usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie przewodów kominowych poprzez wykonanie robót budowlanych, związanych z przebudową przewodów kominowych według ekspertyzy technicznej, w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Postanowieniem tym organ I instancji wezwał nadto stronę do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr [...]. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej z ulicy A [...] w Ł. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie przewodów kominowych poprzez wykonanie robót budowlanych, związanych z przebudową przewodów kominowych według ekspertyzy technicznej, w terminie do dnia 31 grudnia 2009r.. Decyzja ta nie była kwestionowana w postępowaniu odwoławczym. W dniu 25 stycznia 2011r. organ I instancji wydał upomnienie, doręczone członkom Zarządu Wspólnoty. W dniu 22 lutego 2011r. do organu wpłynęło pismo Administracji Nieruchomościami przy ul. A [...] w Ł. informujące, że zostały wykonane roboty budowlane nakazane decyzją z dnia [...], wraz z kopią protokołu zdawczo – opiniodawczego z dnia 16 lutego 2011r., z którego wynika, iż przewody kominowe i połączenia dymowe, spalinowe i wentylacyjne oraz urządzenia pomocniczo – kominowe w budynku, po dobudowie kominów odpowiadają w całości przepisom wykonawczym oraz obowiązującym normom przedmiotowym. Wspólnota Mieszkaniowa, w odpowiedzi na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 kwietnia 2011r., w którym organ zauważył, iż z treści w/w protokołu nie wynika wykonanie obowiązku z decyzji z dnia [...], poinformowała, iż dysponowała ograniczonymi środkami finansowymi, w ramach których wykonano prace likwidujące zagrożenie w zakresie przewodów dymowych, spalinowych i wentylacyjnych w kuchni. Dalsze prace wynikające z projektu tj. wykonanie przewodów wentylacyjnych w łazienkach będzie realizowane sukcesywnie w miarę posiadanych środków, na koniec zostanie przedłożona opinia kominiarska. W dniu 1 marca 2011r. wpłynęło pismo właścicielki lokalu nr 4a, informujące, iż w lokalu tym wybudowano jeden zamiast dwóch kominów wentylacyjnych. W dniu 5 kwietnia 2012r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał tytuł wykonawczy oraz postanowienie nakładające na Wspólnotę Mieszkaniową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 25.000zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w decyzji tegoż organu z dnia [...], Nr [...] polegającego na usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie przewodów kominowych poprzez wykonanie robót budowlanych, związanych z przebudową przewodów kominowych według ekspertyzy technicznej, w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. W zażaleniu na powyższe postanowienie Wspólnota Mieszkaniowa podkreśliła, iż wywiązała się z nałożonego na nią obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie przewodów kominowych poprzez wykonanie robót budowlanych związanych z przebudową przewodów według ekspertyzy, za wyjątkiem wybudowania przewodu wentylacyjnego łazienki lokalu nr 4a. Dodała, iż brak kanału wentylacyjnego w łazience lokalu nr 4a nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego, o czym strona informowała organ I instancji pismem z dnia 29 kwietnia 2011r.. Z uwagi na wykonanie nałożonych obowiązków w ponad 90% i braku zagrożenia życia i zdrowia ludzkiego przy niewykonaniu przewodu wentylacyjnego w łazience lokalu nr 4a oraz wobec braku środków finansowych strona uznała wydanie tytułu wykonawczego i wszczęcie egzekucji, a w szczególności nałożenie grzywny w celu przymuszenia za sprzeczne z przepisami. Strona podkreśliła, iż tytuł wykonawczy wskazuje na konieczność wykonania prac, które już zostały wykonane i w tym zakresie obowiązek wykonania wygasł, a zatem jest zasadna podstawa zarzutu z art. 33 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tytuł wykonawczy powinien konkretyzować obowiązek podlegający wykonaniu, a przesłany tytuł nie czyni zadość temu wymaganiu, bowiem wskazane są w nim wszystkie prace mimo ich wykonania. Nadto po otrzymaniu przez organ pisma strony z dnia 29 kwietnia 2011r. organ nie podejmował zdanych czynności, co dawało stronie przekonanie, że jej wyjaśnienia zostały przyjęte, a wykonanie obowiązku odroczone w czasie. Strona dodała, iż wykonanie przewodu wentylacyjnego łazienki lokalu nr 4a jest niewykonalne, zarówno z uwagi na brak środków finansowych jak i dlatego, że jedynym sposobem wykonania tego przewodu jest wykucie bruzdy w ścianie lokali położonych na wyższych kondygnacjach (lokal nr 4a jest na parterze). W ocenie strony stanowisko organu I instancji wyrażone w zaskarżonym akcie, wskazujące, że do wykonania przewodu wentylacyjnego dla łazienki lokalu nr 4a wystarczające jest wykucie bruzdy w stropie lokalu nr 4a, nie zostało w żaden sposób przez organ udowodnione, a twierdzenie organu, że możliwość takiego wykonania przewodu jest znana organowi z urzędu, jest stwierdzeniem nie popartym żadnym obiektywnym dowodem. Organ w szczególności nie wyjaśnił, gdzie taki przewód należałoby wyprowadzić i w jaki sposób, zaś strona skonsultowała tę kwestię z mistrzem kominiarskim, który wykluczył taką możliwość, co za tym zasadne jest dopuszczenie dowodu z opinii niezależnego biegłego, który dokona oględzin nieruchomości i ustali, czy istnieje sposób wykonania przewodu wentylacyjnego bez ingerencji w lokale osób trzecich. Strona zaznaczyła, iż nie jest właścicielem lokali wyodrębnionych, w których miałoby nastąpić kucie ścian, zatem nie może być podmiotem zobowiązanym w postępowaniu administracyjnym do wykonania prac w lokalach będących prywatną własnością, gdyż nie ma swobodnego dostępu do tych lokali, a pozostałe przewody były dobudowane z zewnątrz. Wskazując na brak środków finansowych strona podniosła, iż nie będzie miała możliwości wykonania w przyszłości nałożonego obowiązku, jak również uiścić nałożonej grzywny w celu przymuszenia. Postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Przywołując dotychczasowy stan sprawy organ zwrócił uwagę, iż postanowieniem z dnia [...] wstrzymał postępowanie egzekucyjne do czasu rozpatrzenia zażalenia na postanowienie organu I instancji z dnia [...], którym oddalono zarzut na prowadzone postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] oraz zawiadomił na podstawie art. 66 § 1 K.p.a. pełnomocnika strony, że w sprawie dotyczącej umorzenia postępowania egzekucyjnego należy wnieść odrębny wniosek. Przechodząc do meritum organ wskazał, iż poza sporem pozostaje, iż z uwagi na niewykonanie w całości obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] obowiązek ten, zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012r., nr 1015 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa) podlega egzekucji administracyjnej. Niewykonanie obowiązku znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym i wyjaśnieniach strony. Organ podkreślił, iż zalecenia wynikające z ekspertyzy technicznej sporządzonej w lipcu 2009r. nie zostały wykonane w całości, co oznacza, iż nadal zasadne jest wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, gdyż stosowanie środków egzekucyjnych zmierzających do realizacji nakazu stanowi wypełnienie zasady prawnego obowiązku prowadzenia egzekucji unormowanej w art. 6 § 1 ustawy. Organ podkreślił, iż grzywna nie jest karą, lecz formą nacisku i ma na celu skłonienie stronę poprzez dolegliwości finansowe do określonego zachowania. W niniejszej sprawie organ, biorąc pod uwagę cel postępowania uznał, iż kwota 25.000zł winna skutecznie przymusić stronę do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...]. Dodał, iż ustalając wysokość grzywny miał na uwadze, iż działa w ramach uznania administracyjnego z uwzględnieniem zasady racjonalnego działania i niezbędności (art. 7 § 2 i § 3 ustawy). Wskazał nadto, iż w przypadku wykonania przez stronę nałożonego obowiązku, zobowiązany może wystąpić, zgodnie z art. 125 ustawy, o umorzenie nieuiszczonej grzywny. Na koniec organ odwoławczy podkreślił, iż fakt wykonania obowiązku wynikającego z decyzji w 90%, jak również trudności finansowe strony nie mają wpływu na wynik rozstrzygnięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Wspólnota Mieszkaniowa z ulicy A [...] w Ł. zarzuciła naruszenie: - art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego mającego istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie poprzez nieustosunkowanie się do wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego i dowodu z oględzin na nieruchomości oraz lokalach wyżej położonych celem stwierdzenia, czy przewód wentylacyjny w łazience lokalu nr 4a można wykonać bez ingerencji w lokale położone powyżej, - art. 33 ust. 5 ustawy poprzez jego niezastosowanie mimo wskazywania przez stronę okoliczności świadczących o niemożności, choćby czasowej, wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i uwzględnienie zarzutów do tytułu wykonawczego, wstrzymanie postępowania egzekucyjnego i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona powtórzyła argumentację zażalenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, określającymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W toku kontroli, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, mając na względzie regulację art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). W innym wypadku skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012r. poz. 1015 ze zm. – dalej jako ustawa), w przypadku niewykonania obowiązku niepieniężnego dotyczącego nakazu wykonania określonych robót budowlanych, dopuszczają zastosowanie faktycznie dwóch środków egzekucyjnych: grzywny w celu przymuszenia (art. 119 ustawy) oraz wykonania zastępczego (art. 127 ustawy). Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 ustawy – zasada racjonalnego działania oraz w art. 7 § 3 ustawy – zasada niezbędności, wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. W niniejszej sprawie organy obu instancji dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego zastosowały grzywnę w celu przymuszenia, jak również prawidłowo – z punktu widzenia wymagań art. 107 § 3 K.p.a – umotywowały wybór tegoż środka. Poczynione ustalenia oraz dokonane oceny nie noszą cech dowolności. Wskazać należy w szczególności na okoliczność, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie podmiotu zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów, zaś w razie wykonania obowiązku grzywna podlega albo zwrotowi (art. 126 ustawy), albo – gdy nie została zapłacona lub ściągnięta – umorzeniu (art. 125 § 1 ustawy). To od zobowiązanego zależy zatem czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji – czy poniesie koszty nałożonej grzywny. Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia Sąd miał na uwadze, że obowiązek nałożony na skarżącego wynikał z przepisów ustawy – Prawo budowlane. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sposób szczególny określają egzekucję tego rodzaju obowiązków. Po pierwsze, zgodnie z art. 121 § 4 ustawy, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Zgodnie zaś z art. 122 § 2 pkt 2 ustawy postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Jednocześnie z art. 121 § 2 ustawy wynika, że każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000zł., a więc mając na uwadze, iż w niniejszej sprawie podmiotem zobowiązanym do wykonania obowiązku jest jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej (ułomna osoba prawna) grzywna ta została określona w połowie granic ustawowych. Organ egzekucyjny umotywował wysokość nałożonej grzywny potrzebą zapewnienia wykonania nałożonych obowiązków w całości, a tym samym jednolitą ważnością nałożonych obowiązków bez względu na zakres pozostałych do wykonania obowiązków. Uzasadnienie wysokości nałożonej grzywny jest rozsądne i przekonywujące, a tym samym pozbawione cech dowolności. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji zostały wydane zgodnie z prawem. W szczególności organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy stwierdzając, iż skarżący nie wykonał w całości obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego i celem przymuszenia do wykonania nałożonego obowiązku orzekły o nałożeniu na skarżącego grzywny w celu przymuszenia w wysokości adekwatnej do okoliczności sprawy, a więc w takiej, w której stanowiąc realna dolegliwość będzie bodźcem do wykonania w całości nałożonego obowiązku. Odnosząc się do szczegółowych zarzutów skargi należy wskazać, iż w ramach niniejszego postępowania nie mogą one odegrać znaczącej roli, a to ze względu na charakter sprawy, w której kontrolowane jest jedynie postanowienie nakładające na dłużnika grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązków, których – co wykazało jednoznacznie postępowanie prowadzone przez organy egzekucyjne obu instancji – dłużnik nie wykonał w całości. Kwestie takie jak; brak zagrożenia dla zdrowia i życia ludzkiego pomimo niewykonania w całości prac określonych w tytule egzekucyjnym, czy czasowa niemożliwość wykonania obowiązku, a także zła sytuacja finansowa podmiotu zobowiązanego nie są tymi elementami stanu faktycznego niniejszej sprawy, w oparciu o które winno być ferowane zaskarżone rozstrzygnięcie, a tym samym pominięcie ich w tym postępowaniu nie stanowi o naruszenia prawa. Z tych też względów skargę jako bezzasadną należało oddalić (art. 151 P.p.s.a.). B.A.