II SA/Łd 374/23

Dnia 21 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Beata Czyżewska Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Sadulska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2023 roku sprawy ze skargi N. na akt Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych w Łodzi z dnia 20 lutego 2023 roku znak: CEM.S.O.027.5/23 w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony akt; 2. zasądza od Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych w Łodzi na rzecz N. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. ał II SA/Łd 374/22 U Z A S A D N I E N I E Wnioskiem z dnia 15 lutego 2021 r. N. (N.), podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwróciła się do Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych (CEM) z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej - treści pytań egzaminacyjnych wraz z poprawnymi odpowiedziami, wykorzystanych na potrzeby Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego, dla wszystkich specjalności, które odbyły się w latach 2016 - 2020 w sesji wiosennej i jesiennej poprzez przesłanie ich w formie elektronicznej na wskazany adres. Dyrektor CEM, pismem z dnia 17 lutego 2021 r., poinformował Prezesa N.1., że udostępnianie objętych tym wnioskiem informacji uregulowane jest w odrębnych przepisach ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty, w świetle których udostępnieniu na zasadach określonych w u.d.i.p. podlegają wyłącznie pytania testowe wraz z poprawnymi odpowiedziami wykorzystane na potrzeby PES, po upływie 5 lat od dnia przeprowadzenia tego egzaminu, a regulacje te objęte są domniemaniem konstytucyjności, które może być obalone jedynie na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Nie zgadzając się z tym stanowiskiem N. wniosła skargę na bezczynność Dyrektora CEM do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 28 września 2021 r. o sygn. akt II SAB/Łd 65/21 stwierdził bezczynność Dyrektora CEM w rozpoznaniu wniosku N. z dnia 15 lutego 2021 r. oraz zobowiązał Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych do rozpoznania tego wniosku w terminie 14 dni od dnia zwrotu organowi akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 14 grudnia 2022 r., III OSK 197/22, oddalił skargę kasacyjną Dyrektora CEM, wskazując, że brak jest podstaw do odmowy udostępnienia N. żądanych we wniosku z dnia 15 lutego 2021 r. pytań egzaminacyjnych wraz z poprawnymi odpowiedziami, wykorzystanych na potrzeby Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego, dla wszystkich specjalności, które odbyły się w latach 2016-2020 w sesji wiosennej i jesiennej. W związku z tym, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 września 2021 r., II SAB/Łd 65/21 stał się prawomocny, N. pismem z dnia 20 lutego 2023 r. zwróciła się do Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych o jego wykonanie. W piśmie tym wskazano również na zasadność opublikowania na stronie BIP Centrum Egzaminów Medycznych pytań wraz z poprawnymi odpowiedziami ze wszystkich przeprowadzonych już Państwowych Egzaminów Specjalizacyjnych z ostatnich 5 lat, ponieważ nieograniczony dostęp do tych informacji jest ważny dla bardzo szerokiego kręgu osób. W dniu 28 lutego 2023 r. do N. wpłynęło powiadomienie z dnia 20 lutego 2023 r., w którym Dyrektor Centrum Egzaminów Medycznych poinformował N., że udostępnienie informacji objętych wnioskiem z dnia 15 lutego 2021 r. wiąże się z poniesieniem dodatkowych kosztów, obejmujących odszukanie w archiwum CEM żądanych materiałów obejmujących ok. 320 testów egzaminacyjnych i ich przygotowanie w formie skanu. Wskazał także na konieczność przygotowania kluczy poprawnych odpowiedzi. W związku z tym ustalił wysokość tej opłaty na kwotę 5.649, 60 zł z uwzględnieniem stawki godzinowej wynagrodzenia pracowników przygotowujących wnioskowane materiały. Jednocześnie wskazał, że wnioskodawca powinien w ciągu 14 dni poinformować CEM o zgodzie na pokrycie wskazanych kosztów albo o wycofaniu wniosku oraz wskazał rachunek bankowy, na który należy wpłacić należność w przypadku niewycofania wniosku. Poinformował również, że nieuiszczona kwota zostanie ściągnięta w drodze egzekucji administracyjnej oraz wyznaczył nowy termin rozpatrzenia wniosku na dzień 31 marca 2023 r. Pismem z dnia 7 marca 2023 r. N. ponownie wezwała Dyrektora CEM do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 września 2021 r., II SAB/Łd 65/21 i udostępnienia objętej tym wnioskiem informacji w sposób i w formie wskazanej we wniosku. Jednocześnie wskazała, że żądanie wniesienia przez N. opłaty w wysokości 5.649, 60 zł jest całkowicie nieuzasadnione, a art. 15 ust. 2 u.d.i.p. nie upoważnia organu do pozostawienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej bez rozpoznania, jeżeli wnioskodawca w terminie 14 dni od otrzymania powiadomienia o dodatkowych kosztach związanych z udostępnieniem informacji nie wyrazi zgody na pokrycie tych kosztów we wskazanej wysokości albo nie cofnie wniosku. W ocenie N. akt Dyrektora CEM z dnia 20 lutego 2023 r. ustalający koszty udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem N. w wysokości 5.649, 60 zł narusza przepisy art. 7 ust. 2 i art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p., a w związku z tym powinien być uchylony. Art. 7 ust. 2 u.d.i.p. wprowadza zasadę, że dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny. Wyjątek od tej zasady określa art. 15 u.d.i.p., który stanowi, że jeżeli - w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek - podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Ponadto art. 15 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powinien powiadomić wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Przepis ten nie upoważnia zatem Dyrektora CEM do pozostawienia wniosku N. o udostępnienie informacji publicznej bez rozpoznania, bez dodatkowego informowania o tym wnioskodawcy, w sytuacji gdyby N. nie odpowiedziała na powiadomienie z dnia 20.02.2023 r. albo gdyby nie uiściła należności na wskazany rachunek bankowy w wysokości ustalonej przez Dyrektora CEM. Powiadomienie Dyrektora CEM w sposób, w jakim informuje o konsekwencjach milczenia wnioskodawcy albo nieuiszczenia wskazanej w tym piśmie należności, narusza art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Przede wszystkim jednak w powiadomieniu tym nie wykazano zasadności żądania zwrotu tych kosztów, jak i wysokości tej należności. Przepis art. 15 ust. 1 ud.i.p. wyznacza granice dopuszczalnego wyjątku od ustanowionej w art. 7 ust. 2 u.d.i.p. zasady bezpłatności dostępu do informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przez "dodatkowe koszty" udostępniania informacji na wniosek należy rozumieć rzeczywiste, ustalane każdorazowo przy realizacji danego wniosku, wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu udostępniającego informację, dodatkowe koszty rzeczowe lub osobowe poniesione przez ten podmiot w związku z określonym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie przyjmuje się, że użyte w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. sformułowanie "dodatkowe koszty" wskazuje, że nie chodzi o wszelkie koszty związane z żądaniem udostępnia informacji publicznej. Koszty, które może podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej żądać od wnioskodawcy, powinny niejako przekraczać "zwykłe koszty" funkcjonowania tego podmiotu, które wynikają z postawionych przed nim zadań. Nie można natomiast z kosztów postępowania czynić sobie źródła dodatkowych dochodów czy też bariery dla wnioskodawców (por. P. Szustakiewicz, Praktyka udostępniania informacji przez sądy na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych WPP 2017/4/76-96). Koszty osobowe mogą być potraktowane jako dodatkowe tylko wówczas, jeżeli konieczność zatrudnienia dodatkowej osoby do udzielenia informacji lub zapłacenia za nadgodziny pracownikowi wynika tylko ze specjalnej, szczególnej formy lub sposobu jej udzielenia wskazanej we wniosku (por. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2018), (wyrok NSA z 7 lipca 2019 r. sygn.. akt l OSK 547/18). Uwzględniając okoliczność, że możliwość żądania zwrotu dodatkowych kosztów związanych z udostępnieniem informacji zgodnie z wnioskiem jest wyjątkiem od zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej, to podmiot zobowiązany, aby mógł skutecznie żądać zapłaty tych kosztów, powinien wnikliwie oszacować ich wysokość i przedstawić ich wyliczenie w taki sposób, aby zarówno wnioskodawca, jak też sąd w przypadku wniesienia skargi na akt ustalający wysokość tych kosztów, mogli dokonać oceny zasadności tego żądania i prawidłowości ustalenia ich wysokości. Powiadomienie Dyrektora CEM z dnia 20 lutego 2023 r. tych wymogów nie spełnia. W ocenie N. nieprzekonywujące jest już wskazanie na konieczność odszukiwania w archiwum żądanych materiałów i konieczność ich skanowania w celu przesłania ich w formie elektronicznej N. oraz przygotowania kluczy poprawnych odpowiedzi. Skoro CEM jest odpowiedzialne za organizację PES, w tym również za ustalenie pytań PES, a następnie za wydrukowanie testów i ich dystrybucję, to wydaje się mało prawdopodobne, aby organ ten nie dysponował formą elektroniczną tych materiałów, w tym również kluczy poprawnych odpowiedzi, które były stosowne przy ocenianiu zdających PES. W takim przypadku czynność skanowania żądanych materiałów oraz przygotowywania kluczy poprawnych odpowiedzi byłaby zbędna. Także konieczność odszukania w archiwum CEM żądnych materiałów wydaje się nieprzekonywująca. Dyrektor CEM w postępowaniu sądowym ze skargi na bezczynność CEM w rozpoznaniu wniosku N., przekonując o istnieniu przesłanek uzasadniających wprowadzenie ograniczeń w dostępie do pytań wykorzystanych już na potrzeby PES, wskazywał, że te same pytania są wykorzystywane w kolejnych edycjach PES z uwagi na ograniczenia w pozyskiwaniu takich pytań wynikające z nielicznej grupy specjalistów mogących je przygotować. A zatem CEM na bieżąco korzysta z tych materiałów. Niezależnie od tych wątpliwości należy wskazać, że nawet gdyby istotnie konieczne było zeskanowanie arkuszy egzaminacyjnych, to uwzględniając efektywność dostępnych obecnie skanerów, którymi CEM zapewne również dysponuje, to zeskanowanie 320 testów egzaminacyjnych po 30 stron każdy nie powinno generować takich nakładów pracy, które wymagałby wykonywania tej pracy w godzinach nadliczbowych, czy też zatrudnienia dodatkowych pracowników. Dlatego też, w ocenie N., w powiadomieniu z dnia 20 lutego 2023 r. nie wykazano, że udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem N. z 15 lutego 2021 r. przekracza normalny koszt funkcjonowania bazy technicznej i zasobów ludzkich i generuje dla CEM dodatkowe koszty. Ponadto nawet, gdyby zaistniały dodatkowe koszty wynikające z konieczności przekształcenia informacji objętej wnioskiem N. z formy papierowej w formę elektroniczną, to w powiadomieniu z dnia 20 lutego 2023 r. brak wskazania sposobu ustalenia wskazanej przez Dyrektora CEM należności w wysokości 5.649, 60 zł. Wskazanie, że jej wysokość została ustalona z uwzględnieniem stawki godzinowej wynagrodzenia pracowników przygotowujących wnioskowane materiały jest tak ogólne, że bez wykazania innych danych takich jak dodatkowy czas pracy pracowników zaangażowanych w przygotowanie informacji, czy wysokość stawki godzinowej dodatkowego wynagrodzenia, które zostanie im wypłacone uniemożliwia zweryfikowanie poprawności wyliczenia tej należności. Powołując takie zarzuty i argumenty N. wniosła o uchylenie aktu Dyrektora CEM z 20 lutego 2023 r. ustalającego wysokość dodatkowych kosztów za udostępnienie N. informacji publicznej będącej przedmiotem wniosku z 15 lutego 2021 r. W odpowiedzi na skargę Dyrektor CEM wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.d.i.p., jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wyjaśniano pojęcie "dodatkowych kosztów" oraz warunki powiadamiania wnioskodawcy o ich wysokości. Egzemplifikując można przywołać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 marca 2022 r. (sygn. akt: IV SA/Po 50/22, LEX nr 3323621), w którym Sąd ten wskazał, że przez "dodatkowe koszty" udostępniania informacji na wniosek należy rozumieć rzeczywiste, ustalane każdorazowo przy realizacji danego wniosku, wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu udostępniającego informację, dodatkowe koszty rzeczowe lub osobowe poniesione przez ten podmiot w związku z określonym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Jeżeli zatem organ wykaże, że obsługa wniosku wymagała obciążenia konkretnego pracownika dodatkowymi obowiązkami, wykraczającymi ponad jego czas pracy, bądź też, że utrudniała normalne funkcjonowanie, będzie uprawniony obciążyć go dodatkowymi kosztami, przy czym, ewentualne opłaty muszą mieć charakter zindywidualizowany, należycie uzasadniony i zależeć od konkretnie poniesionych kosztów. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w wyroku z dnia 23 marca 2022 r. (sygn. akt: II SA/Łd 77/22, LEX nr 3341646), objaśnił, że koszty osobowe mogą być natomiast potraktowane jako dodatkowe, jeżeli konieczność zatrudnienia dodatkowej osoby do udzielenia informacji lub zapłacenia za nadgodziny pracownikowi wynika z formy lub sposobu jej udzielenia wskazanej we wniosku ewentualnie innych okoliczności, które je generują. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 listopada 2019 r. (sygn. akt I OSK 547/18, LEX nr 2866010) wskazał, że wysokość przedmiotowej opłaty odpowiadać ma kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Należy ogólnie zauważyć, że przekształcanie informacji przez przeniesienie na nośnik papierowy lub elektroniczny generuje dodatkowe koszty, dlatego udostępnianie jej w taki sposób powinno łączyć się z ponoszeniem opłat. Często również przekształcenie informacji wiąże się z pozbawieniem danych chronionych odrębną ustawą, co z kolei angażuje środki materialne i osobowe podmiotu zobowiązanego do realizowania zadań innych niż te, do których został powołany. Z judykatów tych wynika, że organ może pobrać opłatę tytułem pokrycia kosztów powstałych na skutek przygotowania informacji publicznej i przekazania jej zgodnie ze złożonym wnioskiem, jeśli koszty takie powstały na przykład w wyniku dodatkowego zaangażowania pracowników organu, którzy przygotowywali takie materiały. Ponadto opłata taka jest uzasadniona, jeśli dodatkowa praca związana z przygotowaniem żądanych informacji utrudnia normalne funkcjonowanie organu. Duża liczba przygotowywanych dokumentów może bowiem silnie angażować pracowników organu i tym samym utrudniać im realizowanie bieżących zadań danej jednostki. Warto zauważyć, że powołane przepisy nie określają stopnia uszczegółowienia powiadomienia o powstałych kosztach, a zwłaszcza nie wymagają, by podać wartość stawki godzinowej pracownika, przygotowującego informacje. W analizowanej sprawie skarżący wystąpił o testy egzaminacyjne wraz z kluczami poprawnych odpowiedzi, które były wykorzystane podczas 6 sesji egzaminacyjnych, w latach 2018-2020. Ostatecznie materiały te obejmowały 314 książeczek testowych oraz taką liczbę kluczy poprawnych odpowiedzi. Łącznie więc organ musiał przygotować 628 plików komputerowych dokumentów. Na czynności te składały się: 1. odszukiwanie żądanych materiałów w archiwum CEM (bazie elektronicznej i papierowej); 2. przygotowanie książeczek testowych w formacie wskazanym we wniosku, poprzez wyodrębnienie ich z zasobów CEM, połączenie odrębnie każdej książeczki z okładką oraz nadanie odpowiedniej nazwy pliku i jego zapisanie; 3. w razie potrzeby porównanie elektronicznej wersji książeczki z jej odpowiednikiem papierowym, użytym na danym egzaminie (m.in. w celu weryfikacji tych materiałów w kontekście pytań unieważnionych); 4. wyodrębnienie kluczy odpowiedzi w wersji pierwszej; 5. konwersja plików komputerowych odpowiedzi z aplikacji służącej do obliczania wyników egzaminów do formatu żądanego we wniosku (odczytywalnego przez Wnioskodawcę bez posiadania aplikacji, którą posługuje się CEM); 6. nadanie nagłówków plików kluczy odpowiedzi w sposób umożliwiający ustalenie, do którego egzaminu się je stosuje; 7. zapisanie kluczy odpowiedzi (odrębnie dla każdego egzaminu); 8. przygotowanie materiałów do przesłania drogą elektroniczną (podzielenie na sekwencje z powodu dużej objętości); 9. przesłanie żądanych materiałów. Dla wyjaśnienia organ dodał, że książeczki testowe są opracowywane w dwóch odrębnych programach (okładki i zawartość). Przy czym niekiedy na wewnętrznej części okładki drukowane są pytania testowe (w celu oszczędności papieru). Konieczne było zatem każdorazowe sprawdzenie, czy odnośnie do danego testu zabieg taki był wykonany. Ponadto pracownicy CEM musieli połączyć okładki z zawartością książeczki. Niezbędne było również odpowiednie przygotowanie kluczy poprawnych odpowiedzi, które są zapisane w aplikacji dedykowanej obliczaniu wyników egzaminu. Posiadają one specyficzny format danych, który pozwala na otworzenie pliku wyłącznie w tej aplikacji. Konieczne było więc konwertowanie kluczy do formatu odczytywalnego przez skarżącego. Poza tym klucze te zawierają dane dotyczące obu wersji testu. Niezbędne było więc wyodrębnienie tylko jednej wersji, adekwatnej do treści książeczki testowej. Czynności tych należało dokonać odrębnie dla każdego klucza odpowiedzi (czyli 314 razy). Proces ten nie mógł być zautomatyzowany. Pracownik CEM musiał też indywidualnie nadawać nagłówki plików, które łatwo pozwalałyby na ustalenie ich zawartości. Zapis następował też odrębnie i indywidualnie dla każdego pliku. Zgodnie z art. 16s ust. 3a ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty, zdający PES w danym terminie może wnieść w trakcie egzaminu albo bezpośrednio po jego zakończeniu, przed opuszczeniem sali egzaminacyjnej, merytoryczne zastrzeżenie do pytania testowego wykorzystanego podczas tego PES. Zastrzeżenie składa się do dyrektora CEM na formularzu, którego wzór opracowuje CEM. W przypadku uznania zgłoszonego zastrzeżenia, zadanie testowe objęte zastrzeżeniem jest pomijane przy ustalaniu wyniku egzaminu testowego w stosunku do wszystkich zdających, co odpowiednio obniża liczbę możliwych do uzyskania punktów. Punkty za zadania unieważnione nie są przyznawane. Konieczne było więc ustalenie, czy w kluczach poprawnych odpowiedzi zostały prawidłowo zamieszczone informacje o unieważnieniu pytania. Czynności te wykonywały dwie osoby zatrudnione w CEM, tj. pracownik Sekcji Konstrukcji Testów oraz informatyk CEM. Organ przyjął, że przygotowanie jednego zestawu (książeczka testowa + klucz prawidłowych odpowiedzi) zajmuje ok. 20 minut. Oznacza to, że możliwe było przygotowanie 3 takich zestawów na godzinę. Ostatecznie więc proces opracowania 628 plików oraz ich przygotowania do przesłania pocztą elektroniczną (zgodnie ze złożonym wnioskiem) wymagał ponad 105 roboczogodzin. Warto nadmienić, że w owym czasie CEM przygotowywało Lekarski Egzamin Końcowy, do którego zgłosiło się ponad 10.000 zdających oraz ok. 60 testów na potrzeby bieżącej sesji egzaminacyjnej, w której odbywa się PES. W prace te były zaangażowane wspomniane osoby. Przygotowanie żądanych przez skarżącego materiałów wymagało więc zlecenia tych zadań ponad standardowe czynności tych pracowników i generowało dodatkowy czas ich pracy. Warto też nadmienić, że ze względu na szczupłe zasoby kadrowe, CEM w tym czasie było zmuszone zatrudnić na podstawie umowy cywilnoprawnej informatyka, który m.in. zajmował się omawianymi czynnościami. Z przedstawionej faktografii wynika, że przygotowanie żądanych materiałów wymagało dużego zaangażowania pracowników CEM. Kwota została skalkulowana o realny czas pracy tych osób, uwzględniający z jednej strony bieżące ich zadania, a z drugiej stawkę godzinową ich wynagrodzenia. Dla pełności obrazu warto nadmienić, że w dniu 30 marca 2023 r. (czyli w terminie wskazanym w powiadomieniu z dnia 20.02.2023 r.) Organ przekazał skarżącemu żądane materiały zgodnie z jego wnioskiem. Nie uzależnił ich udostępnienia od wniesienia opłaty i dotychczas nie podjął działań egzekucyjnych. Nie wydał więc w tej sprawie żadnych innych aktów, wzywających do zapłaty. Konkludując, w ocenie Dyrektora CEM zarzuty podniesione przez skarżącego są chybione. Organ może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej kosztom powstałym na skutek przygotowania żądanej informacji publicznej w formie wskazanej we wniosku. Koszty te obejmują dodatkowy czas pracy osób, które opracowują oczekiwane materiały. W analizowanej sprawie, jak wyjaśniono, przygotowanie i przekazanie pytań testowych angażowało dwóch pracowników CEM, którzy równolegle musieli realizować bieżące zadania związane z organizacją wiosennej sesji egzaminacyjnej. Kwota została obliczona w oparciu o liczbę przygotowywanych plików komputerowych i czas pracy, poświęcanej na ich sporządzenie, a także stawki wynagrodzenia pracowników CEM, którzy zajmowali się tą działalnością. W ocenie organu możliwe było zatem wystosowanie do skarżącego powiadomienia o ww. kosztach. Obecny na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 21 czerwca 2023 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 – dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W judykaturze sądów administracyjnych na tle art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ugruntowało się stanowisko, że ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i to niezależnie od tego, czy zostało dokonane przed czy po udostępnieniu informacji publicznej. Akt ten stwierdza bowiem obowiązek poniesienia opłaty oraz ustala jej wysokość, kreując zobowiązanie o charakterze finansowym. Może on być określony np. jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", "informacja", czy nawet "postanowienie", jak również może nie zawierać określenia formy i stanowić pismo skierowane do wnioskodawcy, jednak samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy z art. 15 ust. 2 u.d.i.p (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2017 r., I OSK 213/17 i wskazane tam orzecznictwo, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego uznać należy, że poddane sądowej kontroli powiadomienie Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych z dnia 20 lutego 2023 r., w którym ustalona została, na podstawie art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902), opłata z tytułu udostępnienia informacji publicznej w kwocie 5.649,60 zł stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie stała się ocena zasadności ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej, w szczególności w tak wskazanej wysokości. Punkt wyjścia do rozważań stanowić musi treść art. 10 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Według art. 7 ust. 2 u.d.i.p. dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15. Przepis art. 15 u.d.i.p. stanowi natomiast, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (ust. 1). Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (ust. 2). Z powyższego wynika, że co do zasady dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny. Zasada ta nie ma jednak charakteru bezwzględnego, ponieważ w ściśle określonych przypadkach podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może (a więc nie jest do tego zobowiązany) pobrać od wnioskodawcy opłatę odpowiadającą dodatkowym kosztom, które poniesie w związku ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Wysokość spornej opłaty powinna wobec tego odpowiadać kosztom rzeczywistym, realnym, adekwatnym do poniesionych. Możliwość ta istnieje wyłącznie w przypadku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Nie jest bowiem możliwe obciążenie wnioskodawcy tą opłatą po udostępnieniu informacji publicznej w BIP lub też w sposób, o którym mowa w art. 11 u.d.i.p. Obciążenie opłatą ma więc charakter uznaniowy, co nakłada na adresata wniosku o udostępnienie informacji obowiązek starannego rozważenia, czy w konkretnym wypadku opłatę tę wymierzyć, a ponadto wykazania, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej w sposób zgodny z wnioskiem poniesione zostały dodatkowe koszty. Pojęcie "dodatkowych kosztów", o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w przepisach ustawy, jednakże zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle art. 15 u.d.i.p. podkreśla się, że nie chodzi o wszelkie koszty związane z żądaniem udostępnienia informacji publicznej. Kosztem dodatkowym będzie w tej sytuacji wydatek rzeczywiście poniesiony ponad koszt funkcjonowania urzędu (organu), związany z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji (vide: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz do art. 15, wyd. III, opubl. WK 2016). Mogą to być koszty osobowe (koszty pracy) lub koszty rzeczowe (wartość materiałów lub też nośników informacji). Zawsze jednak musi być to koszt wykraczający poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu zobowiązanego. Koszty pracy mogą być brane pod uwagę wyłącznie wtedy, gdy przygotowanie informacji wymaga pracy dodatkowej, poza godzinami pracy, a koszty materiałowe muszą być dokładnie określone w indywidualnej sprawie. Podkreślenia wymaga, że żaden przepis nie sprzeciwia się uprawnieniu odzyskania kosztu pracy związanej z udostępnieniem informacji publicznej, pod warunkiem jednak, że zostanie wykazane, iż ów koszt przekracza normalny koszt funkcjonowania bazy technicznej i zasobów ludzkich (pracowniczych) organu. Nie chodzi tu zatem o wszelkie koszty związane z żądaniem udostępnienia informacji publicznej, ale koszty, które niejako przekraczają "zwykłe koszty" funkcjonowania podmiotu zobowiązanego, które wynikają z postawionych przed nim zadań. Kosztem dodatkowym jest zatem wydatek rzeczywiście poniesiony ponad koszt funkcjonowania podmiotu zobowiązanego związany z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia informacji publicznej (vide: wyroki NSA z dnia 28 marca 2018 r., I OSK 1302/17 i z dnia 26 maja 2021 r., III OSK 411/21). Koszty osobowe mogą być natomiast potraktowane jako dodatkowe, jeżeli konieczność zatrudnienia dodatkowej osoby do udzielenia informacji lub zapłacenia za nadgodziny pracownikowi wynika tylko ze specjalnej, szczególnej formy lub sposobu jej udzielenia wskazanej we wniosku (vide: wyroki NSA z dnia 6 lipca 2016 r., I OSK 662/16, z dnia 28 marca 2019 r., I OSK 1302/17, z dnia 7 lipca 2019 r., I OSK 547/18). Koszty te mają znajdować uzasadnienie w realizacji wskazanej we wniosku formy lub sposobu udzielenia informacji publicznej, a więc muszą zamykać się wyłącznie, po pierwsze - w czynnościach podjętych w związku z wyznaczonym we wniosku sposobem udostępnienia informacji bądź w związku z przekształcaniem informacji, a po drugie - nie mogą być kosztami, które organ poniósłby także w przypadku, gdyby wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie wpłynął. Dla zachowania wskazanych w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. gwarancji dla wnioskodawcy w sytuacji żądania opłaty od wnioskodawcy wskazanej w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., konieczne jest zachowanie chronologii podejmowania czynności określonych w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zatem, w pierwszej kolejności organ powinien powiadomić wnioskodawcę o konkretnej ostatecznej wysokości żądanej opłaty, aby umożliwić wnioskodawcy podjęcie decyzji co do ewentualnej zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji lub cofnięcia wniosku. W powiadomieniu tym organ powinien wskazać przyczyny powstania kosztów udostępnienia informacji publicznej i wyjaśnić precyzyjnie sposób ustalenia ich wysokości. Akt w przedmiocie wyznaczenia opłaty nie może być wydawany w sposób dowolny, ponieważ w celu ograniczenia dostępu do informacji podmiot zobowiązany mógłby w każdym wypadku nakładać koszty dodatkowe, a wnioskodawca, który nie byłby w stanie zweryfikować, czy nałożona opłata jest zasadna czy nie byłby narażony na poniesienie pewnego ryzyka zmiany wysokości tej opłaty w późniejszym czasie (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2022 r., III OSK 923/21). Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy w pierwszym rzędzie zauważyć trzeba, że jak wynika ze Statutu Centrum Egzaminów Medycznych, stanowiącego załącznik nr 1 do zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 czerwca 2010 r. w sprawie Centrum Egzaminów Medycznych (Dz. Urz. MZ z 2010 r., Nr 9, poz. 55) przedmiotem działalności CEM jest realizacja zadań związanych w organizowaniem i przeprowadzaniem egzaminów medycznych oraz innych egzaminów z zakresu kształcenia i doskonalenia zawodowego lekarzy, farmaceutów oraz innych osób wykonujących zawody medyczne. Z kolei, zgodnie z Regulaminem organizacyjnym CEM, stanowiącym załącznik nr 2 do ww. zarządzenia do zadań Centrum Egzaminów Medycznych należy m.in. organizowanie Lekarskiego Egzaminu Końcowego i Lekarsko-Dentystycznego Egzaminu Końcowego, a także Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego, Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego Farmaceutów, Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego Diagnostów Laboratoryjnych i Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego w dziedzinach mających zastosowanie w ochronie zdrowia w zakresie objętym systemem specjalizacji, w tym opracowanie egzaminów. Do zadań CEM należy także archiwizowanie dokumentacji egzaminacyjnej oraz prowadzenie działalności informacyjnej w obszarze zagadnień będących przedmiotem działalności CEM (§ 1 pkt 3, 4, pkt 7 i 8). W skład CEM wchodzi Sekcja Egzaminów Medycznych, Sekcja Ewaluacji i Analiz, Sekcja Kadr i Księgowości, Sekcja Konstrukcji Testów, Sekcja Poligrafii, Samodzielne Stanowisko Pracy Głównego Konstruktora Testów, Samodzielne Stanowisko Pracy do Spraw Obsługi Prawnej, Samodzielne Stanowisko Pracy do Spraw Zamówień Publicznych oraz Sekretariat. Analiza zadań spoczywających na podmiocie, jakim jest Centrum Egzaminów Medycznych, pozwala na przyjęcie, że jest to jednostka wysoce wyspecjalizowana, zorientowana nie tylko merytorycznie, ale i organizacyjnie na sprawy związane z organizowaniem i przeprowadzaniem egzaminów medycznych. Nie można natomiast tracić z pola widzenia i tego, że jest to podmiot, którego działalność finansowana jest ze środków publicznych, a zatem do zadań CEM, mimo że nie zostały wyartykułowane w Regulaminie (jak i zresztą innych organów administracyjnych w znaczeniu choćby funkcjonalnym) należy zaliczyć również obowiązki wynikające z u.d.i.p. W wyroku z dnia 14 grudnia 2022 r., III OSK 197/22 Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 czerwca 2016 r., K 8/15, w którym wskazano, że ujawnienie pytań egzaminacyjnych pozwala uniknąć sytuacji, w której dobrze przygotowany lekarz ma problem ze zdaniem egzaminu z uwagi na nieznajomość techniki stawiania pytań. Znajomość pytań powinna być odbierana nie jako zagrożenie dla poziomu nauczania, a wręcz przeciwnie - jako korzystny element procesu nauczania. Powszechnie wiadomo, że zazwyczaj osoby dobrze przygotowane śledzą pytania egzaminacyjne z lat ubiegłych i weryfikują swoje umiejętności z wymaganiami stawianymi na egzaminie w latach ubiegłych. Samo zapoznawanie się z pytaniami z lat ubiegłych każe sięgnąć do źródeł wiedzy, książek, podręczników, nie sposób traktować tego inaczej jak pogłębiania wiedzy. Jak zauważają uczestnicy postępowania, udostępnienie pytań maturalnych, pytań z egzaminu gimnazjalnego czy pytań na aplikacje prawnicze z lat ubiegłych nie zniweczyło celu owych procedur egzaminacyjnych, jakim jest rzetelna weryfikacja wiedzy osób przystępujących do tych egzaminów; to samo można powiedzieć w odniesieniu do udostępniania pytań z przeprowadzonych już egzaminów lekarskich. Zasób wiedzy, jaki musi mieć osoba przystępująca do egzaminu, jest rozległy i przy rzetelnym każdorazowym przygotowaniu nowych testów z pewnością trudno byłoby taki egzamin zdać wyłącznie na podstawie znajomości testów z lat ubiegłych. Istotniejszą wagę z konstytucyjnego punktu widzenia ma jednak argument przytoczony przez Prokuratora Generalnego, że dostęp do testów wykorzystanych na egzaminie służy nie tylko osobom przygotowującym się do egzaminu, ale także ochronie interesu całego społeczeństwa. Wprowadzenie norm, które uniemożliwiają udostępnianie testów z egzaminów lekarskich, które się odbyły, blokuje kontrolę społeczną nad właściwym wykonywaniem obowiązków powierzonych CEM, polegających na przygotowywaniu testów. W interesie społeczeństwa jest możliwość kontrolowania jakości pytań i w konsekwencji sposobu dopuszczania do zawodu lekarza osób właściwie do tego przygotowanych. Na tym właśnie polega dwoistość celów prawa do informacji, dzięki której prawo to uzyskało nie tylko status prawa podmiotowego, ale mogło zostać zaliczone do kategorii publicznych praw podmiotowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dostęp do pytań testowych z egzaminu lekarskiego służy nie tylko ochronie zainteresowanych takim egzaminem, ponieważ dzięki temu mogą się lepiej przygotować do egzaminu przeprowadzanego w CEM, ale przede wszystkim obywatelom, którzy po pierwsze, na bieżąco mogą oceniać zarówno jakość przygotowywanych pytań przez działalność organu, który za nie odpowiada, a po drugie, oceniać, czy istotnie przygotowane pytania, sposób ich sformułowania sprawiają, że do zawodu lekarza są dopuszczane osoby legitymujące się odpowiednią i sprawdzoną wiedzą, co ma szczególne znaczenie w kontroli społecznej realizacji przez Państwo postanowienia art. 68 ust. 1 Konstytucji RP określającego podmiotowe prawo obywateli do ochrony zdrowia, które jest prawem socjalnym, rodzącym po stronie władz publicznych obowiązek jego ochrony i zapewnienia możliwości jego realizacji. Skoro Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że udostępnienie informacji publicznej, o jaką ubiegała się N., leży w szeroko rozumianym interesie wszystkich obywateli, a nie tylko osób przygotowujących się egzaminów medycznych, w ocenie składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie, rozważenia przez organ (CEM) wymagało przede wszystkim, czy ów cel udostępnienia informacji publicznej nie przemawiał za nieodpłatnym jej udostępnieniem. Abstrahując od powyższego należy stwierdzić, że z zaskarżonego aktu nie wynika, aby koszty ustalone przez Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych przy realizacji wniosku N. miały charakter kosztów dodatkowych (osobowych bądź rzeczowych) w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.d.i.p., wykraczających poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu zobowiązanego do jego załatwienia. W treści kontrolowanego powiadomienia z dnia 20 lutego 2023 r. organ ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że "udostępnienie informacji publicznych, o które zwrócił się Wnioskodawca w przedmiotowym wniosku, wiąże się z poniesieniem przez CEM dodatkowych kosztów wynikających ze sposobu ich udostępnienia wskazanego we wniosku. Koszty te obejmują odszukanie w archiwum CEM żądanych materiałów i ich przygotowanie w formie skanu/pdf, który następnie zostanie przesłany elektronicznie Wnioskodawcy. (...) materiały te obejmą ok. 320 testów egzaminacyjnych, po ok. 30 stron każdy. Łączna liczba stron formatu A4 - ok. 4800. Dodatkowo konieczne będzie przygotowanie kluczy poprawnych odpowiedzi. Wartość opłaty została ustalona przez CEM na kwotę 5.649,60 zł (słownie: pięć tysięcy sześćset czterdzieści dziewięć złotych 60/100), z uwzględnieniem stawki godzinowej wynagrodzenia pracowników przygotowujących wnioskowane materiały". W ocenie Sądu, organ w skarżonym akcie nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że na gruncie rozpatrywanej sprawy, po pierwsze mamy do czynienia z "dodatkowymi kosztami związanymi ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku", a po drugie – że zachodzą okoliczności do ustalenia spornej opłaty we wskazanej wysokości, co stanowi o naruszeniu art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Reasumując, z treści art. 15 ust. 1 u.d.i.p. nie wynika zobowiązanie do ustalenia opłaty, a jedynie możliwość jej wymierzenia. Obciążenie opłatą ma w tej sytuacji charakter uznaniowy, co nakłada na adresata wniosku o udostępnienie informacji obowiązek starannego rozważenia, czy w konkretnym wypadku opłatę tę ustalić. W zaskarżonym akcie rozważenia takiego nie sposób odnaleźć. Dyrektor CEM nie wykazał ponadto, że realizacja wniosku wymagała obciążenia pracowników dodatkowymi obowiązkami (czy zatrudnienia nowych pracowników), wykraczającymi poza ich standardowy czas pracy. W powiadomieniu organ nie wyjaśnił także, jaki czas pracy jest potrzebny do realizacji wniosku ani też jaką stawkę godzinową wynagrodzenia przyjął ustalając sporną opłatę, skoro - jak wskazał - owa stawka godzinowa rzutowała na wysokość tej opłaty. Dokładne wykazanie czynności służących wyłącznie realizacji wniosku należy uznać za istotne. Uwzględniając bowiem rodzaj zadań realizowanych przez Centrum Egzaminów Medycznych i strukturę organizacyjną, należy podkreślić, że nie jest dopuszczalne, aby podmiot realizujący uprawnienie do uzyskania informacji publicznej ponosił choćby częściowe koszty podstawowej działalności podmiotu zobowiązanego. Organ podjął co prawda próbę wyjaśnienia, co legło u podstaw kalkulacji opłaty, jednak nastąpiło to dopiero w odpowiedzi na skargę. Odpowiedź na skargę nie może jednak zastępować uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia ani go uzupełniać, gdyż to nie pismo procesowe złożone w postępowaniu sądowym, podlega kontroli sądowej, lecz zaskarżony akt, tj. powiadomienie z dnia 20 lutego 2023 r. Końcowo wskazania również wymaga, że pouczenie przez organ w powiadomieniu, że brak w terminie 14 dni odpowiedzi, czy wyraża zgodę na obciążenie opłatą albo wycofuje wniosek ze względu na wysokość opłaty będzie skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia, nie znajduje podstaw w treści art. 15 ust. 2 u.d.i.p. W konsekwencji Sąd uznał, że powiadomienie z dnia 20 lutego 2023 r. o ustaleniu kosztów udostępnienia informacji publicznej wydane zostało z naruszeniem art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., co obligowało do uchylenia zaskarżonego aktu, o czym orzeczono jak w punkcie 1 wyroku na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących równowartość uiszczonego wpisu orzeczono, jak w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględnieni przedstawioną w treści uzasadnienia niniejszego wyroku ocenę prawną. is