II SA/Łd 378/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant Referent-stażysta Izabela Wędrak, po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Stowarzyszenia A w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia "A" z siedzibą w L. odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] Nr [...] o ustaleniu na wniosek B Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w L. przy ul. A 2 ( nr ewid. działek:[...], [....], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) na inwestycję obejmującą realizację budynku handlowo - usługowego: sklepu samoobsługowego, oddziału banku, pomieszczeń usługowo – biurowych wraz z przyłączami. W uzasadnieniu podano, że we wniosku z dnia 16 grudnia 2003r. o stwierdzenie nieważności oraz w piśmie z dnia 2 grudnia 2003r. Stowarzyszenie "A", które brało udział w postępowaniu zakończonym wydaniem w/w decyzji na prawach strony zarzuca, iż kwestionowana decyzja rażąco narusza prawo, gdyż dopuszcza realizację budynku handlowo - usługowego, w tym sklepu samoobsługowego na terenach, które w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy L., zatwierdzonym uchwałą GRN w L. Nr 62 z dnia 1 czerwca 1982r., ze zmianami zatwierdzonymi uchwałą Nr XXVII/172/98 Rady Gminy z dnia 18 czerwca 1998r., nie zostały przeznaczone do realizacji takich inwestycji. Zdaniem Stowarzyszenia tereny, na których zaplanowano realizację przedmiotowej inwestycji, zostały oznaczone symbolem "3.105 UP", tj. tereny usług produkcyjnych, co zgodnie z § 2 ust. 1 pkt.1 lit. g w/w uchwały z dnia 18 czerwca 1998r. w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. oznacza przeznaczenie terenów do utrzymania istniejących oraz realizacji projektowanych zakładów usługowych, w których świadczone są usługi materialne konsumpcji indywidualnej i zbiorowej człowieka, zakładów usługowych, w których świadczone są produkcyjne usługi materialne, czynności będące współdziałaniem w procesie produkcji z niezbędnymi do ich funkcjonowania budynkami o pomieszczeniach technicznych i gospodarczych, garażami oraz terenami komunikacji wewnętrznej, zieleni, łącznie z infrastrukturą techniczną. Zdaniem Stowarzyszenia, sklep samoobsługowy jest obiektem, który mógłby być zlokalizowany na terenach oznaczonych w planie symbolem "U" i zawierającym "UH", a nie symbolem "PU". Tereny "U" i "UH" zostały również zatwierdzone planem, lecz nie obejmują działek wskazanych w decyzji. W związku z powyższym strona wniosła o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wójta Gminy L. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 40 ust. 1 i 3, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy L. Natomiast B spółka z o. o. w piśmie z dnia 3 grudnia 2003r. podniosła, iż plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera w ogóle takich oznaczeń, jak symbole "UH", "UA". Działalność handlowa prowadzona przez lipieckich kupców zlokalizowana jest w obiektach handlowych znajdujących się na terenach o symbolu "3.108.MNP", "13.103 OK." oraz "3.28UP", na którym działają trzy placówki handlowe, w tym piętrowy pawilon handlowy, który funkcjonuje od kilkudziesięciu lat. W tej sytuacji, zdaniem inwestora, błędna jest taka interpretacja ustaleń planu, według której w L. nie powinny w ogóle istnieć ani być lokalizowane żadne nowe obiekty handlowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podniosło również, że zgodnie z art. 40 ust. 1 obowiązującej w dacie wydania kwestionowanej decyzji ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Teren objęty warunkami powołanej decyzji określony był w obowiązującym w dacie jej wydania planie jako "tereny usług produkcyjnych". Następnie, powołując się na treść pisma Wójta Gminy L. z dnia[...], organ podniósł, iż na terenie miejscowości L. w ogóle nie zostały wyodrębnione tereny przeznaczone pod realizację obiektów z zakresu usług - handlu ("UH"), natomiast usługi administracyjne przewidziane są jedynie na terenie, na którym znajduje się budynek urzędu gminy ("A35UH"). Nadto, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie wydaje się możliwe, aby na terenie miejscowości będącej siedzibą władz gminnych, niedopuszczalne było lokalizowanie nowych obiektów handlowych i usługowych w zakresie bankowości, biurowości itp. W związku z powyższym zastosowanie wykładni gramatycznej przy interpretacji w/w ustaleń planu na terenie L. nie doprowadzi do uzyskania żadnego logicznego rezultatu. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zastosowanie wykładni logicznej, która wskazuje, iż jeśli na przedmiotowym terenie dopuszczalne są usługi produkcyjne, wiążące się zazwyczaj z większymi lub mniejszymi uciążliwościami dla otoczenia, to tym bardziej możliwa jest realizacja obiektów handlowych i usługowych w zakresie usług konsumpcyjnych nieuciążliwych. Dlatego też obiekt objęty warunkami decyzji z dnia 8 sierpnia 2003r. nie narusza w sposób niedopuszczalny, czyli według orzecznictwa NSA - nie dający się pogodzić z zasadami praworządności ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Nie zgadzając się z w/w rozstrzygnięciem Stowarzyszenie "A" złożyło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu strona zarzuciła, iż nie przeprowadzono żadnego badania dokumentów. Zdaniem Stowarzyszenia, decyzja winna zostać wydana w oparciu tylko i wyłącznie o dowody, a nie domniemania i poglądy. Zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr XXVII/172/98 Rady Gminy z dnia 18 czerwca 1998r.) opublikowano w 1998r. w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr 14, poz. 127 i jedynie to winno być podstawą do wydania orzeczenia. Zdaniem strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przeprowadziło postępowania dowodowego w należyty sposób, opierając się jedynie na wprowadzających w błąd pismach ,,A" Spółkę z o. o. i Wójta Gminy L. Zdaniem strony świadczy o tym zapytanie skierowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do Wójta Gminy, "czy w planie wyodrębniono UH i UA?", gdyż trudno się spodziewać, aby strona, która wydała złą decyzję, do tego się przyznała. W ocenie skarżącego nieprawdziwym jest stwierdzenie B oraz Wójta Gminy L. , iż plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera w ogóle takich oznaczeń, jak symbole "UH" i "UA" i że na terenie miejscowości L. w ogóle nie zostały wyodrębnione tereny przeznaczone pod realizacje obiektów z zakresu usług handlu "UH", natomiast usługi administracyjne przewidziane są jedynie na terenie, na którym znajduje się budynek urzędu gminy (A35UH). Powołana uchwała Nr XXVII/172/98 z dnia 18 czerwca 1998r. w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. e wyraźnie stanowi, że ilekroć w niniejszej zmianie planu jest mowa o terenach usług, oznaczonych symbolem "U", należy przez to rozumieć tereny przeznaczone do utrzymania istniejących oraz realizacji projektowanych budynków użyteczności publicznej, w których świadczone są usługi ogólnospołeczne i konsumpcyjne, ograniczone do usług konsumpcji indywidualnej i zbiorowej (zaspokajające bezpośrednio potrzeby fizyczne i psychiczne człowieka, jak: usługi administracji, finansów, ubezpieczeń i bezpieczeństwa publicznego oznaczone symbolem - "UA", usługi nauki - "UN", oświaty - "UO", handlu - "UH", kultury - "DK", ochrony zdrowia i opieki społecznej - "UZ", kultury fizycznej - "US", turystyki i wypoczynku - "UT", nieuciążliwe usługi komunalne - "UM") z niezbędnymi do ich funkcjonowania budynkami o pomieszczeniach technicznych i gospodarczych, garażami oraz terenami komunikacji wewnętrznej, zieleni łącznie z infrastrukturą techniczną. Plan zagospodarowania przestrzennego, to nie tylko rysunek będący jednym z załączników, lecz cała uchwała łącznie z wszelkimi załącznikami. Zdaniem Stowarzyszenia stwierdzenie, że "usługi administracyjne przewidziane są jedynie na terenie, na którym znajduje się budynek urzędu gminy", jest nieprawdziwe, "deprecjonujące gminę" i wprowadzające w błąd przyszłych ewentualnych inwestorów, a w konsekwencji działaniem na szkodę gminy. Lokalizacja zaś przedmiotowej inwestycji była przedmiotem obrad sesji Rady Gminy w L. w dniu 11 kwietnia 2003r. Jednocześnie strona przyznała, iż na terenach oznaczonych symbolem "MNp", w tym na terenie ,,3.108 MNp", dla którego zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dopuszczalne są usługi o formule określonej dla symbolu "U", prowadzona jest działalność handlowa. Strona podniosła także, że uchwała o zmianie planu z 1998r. nie obejmowała terenu "3.28.UP",a od tego okresu nie została tam zrealizowana żadna nowa inwestycja. Stowarzyszenie nie zgodziło się również z dokonaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykładnią, iż ,,(...) jeśli można coś więcej, to tym bardziej można coś mniej - handel to mniej niż usługi produkcyjne". Takie rozumowanie może wskazywać, iż plan przestrzennego zagospodarowania gminy w ogóle nie jest potrzebny, gdyż wystarczy np. wpisać, że na danych terenach obowiązuje symbol "UP", a wszystko "co mniej" można swobodnie realizować, np. "mieszkaniówkę". Gdyby Rada Gminy L. uznała, że na terenie oznaczonym symbolem "UP" ( § 2 ust. 1 pkt 1 lit. g ) mogą być realizowane inwestycje związane również z handlem, nic nie stało na przeszkodzie, by stosowne określenia znalazły się w definicji pojęć, tzn., aby w "UP" zawrzeć również "U" tak, jak zrobiono to np. w definicji terenów "U" zawierającej np. "UH" i "UA", w "MNp" zawiera się m.in. "MN" i "U", a w "MRj" - zawiera się "MR", "MN" i "U". Plan skonstruowano w sposób różnicujący przeznaczenie terenów. W planie określone są tereny, w których możliwe są realizacje obiektów o różnych funkcjach, ale są one wyraźnie określone: w "MNp" zawiera się "NN + U", w "MRj" zawiera się "MN + U" , w "U" zawiera się "UH", "UZ", "UA" itd. i tylko w "UP" zawiera się tylko "UP" i brak jest oznaczeń terenów wielofunkcyjnych, zaś funkcje tam realizowane określono w ich definicjach. Zmiany planu dokonano zaledwie 5 lat przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy o i zagospodarowaniu terenu dla przedmiotowej inwestycji i w tym okresie nie zmieniły się uwarunkowania społeczne czy też gospodarcze dotyczące terenu miejscowości L., które uzasadniałyby rozszerzającą i dowolną interpretacje przepisów. Zdaniem strony o możliwości budowy danego obiektu nie decyduje fakt, czy dany teren jest oznaczony danym symbolem czy nie, lecz opis w definicji. To, że brak jest wyznaczonych terenów o symbolach "UH", czy "UA" nie musi oznaczać i nie oznacza, że takie obiekty nie mogą powstawać. Stowarzyszenie stwierdziło, że nie może zgodzić się z wnioskami decyzji, które miały istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Reasumując, Stowarzyszenie stwierdziło, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zbadało dokładnie zapisów uchwały zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przekroczyło granice swobodnej oceny dowodów, pominęło zupełnie fakt, że to Rada Gminy jest uprawniona do stanowienia prawa miejscowego w tym zakresie i w ramach przyjętych przez siebie koncepcji ustalania możliwości zagospodarowania terenu, która ustalając odpowiednie funkcje terenów objętych zmianą planu kierowała się zarówno aktualnymi, jak i przyszłościowymi potrzebami ludności w zakresie zaspakajania wszystkich potrzeb. Cel ten zabezpieczały przyjęte zapisy planu co do terenów obejmujących różne funkcje, w tym "U", które umożliwiają dalsze funkcjonowanie istniejących już na tym terenie obiektów o dotychczasowym m.in. handlowym przeznaczeniu, ale również realizacji projektowanych budynków. Rozszerzająca interpretacja zapisów planu jest więc zupełnie nieuzasadniona. Decyzją z dnia [....] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [....] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji oraz przesłanki, którymi kierowano się przy jej podejmowaniu. Wbrew twierdzeniom wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zostały zbadane załączone do akt sprawy stosowne wypisy i wyrysy z planu miejscowego, będące dowodami w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło także, iż organ I instancji udzielił odpowiedzi na pytanie zawarte w piśmie z dnia 10 grudnia 2003r. w sposób zgodny z rysunkiem oraz tekstem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tekstu planu miejscowego, a mianowicie z jego części dotyczącej ustaleń szczegółowych dla wyodrębnionych terenów wynika jednoznacznie, iż w L. jedynym terenem o symbolu zawartym w pytaniu, jest teren oznaczony symbolem "A35 UA" - "Usługi administracyjne. Siedziba urzędu gminy - służb specjalistycznych - adaptacja". Natomiast w innych miejscowościach gminy, tj. w M., W. i D. zostały wyodrębnione tereny o symbolu "UH", przeznaczone pod realizację na nich pawilonów handlowych. Z akt sprawy wynika, iż bezpośrednim powodem postawienia organowi I instancji pytania, czy w planie zagospodarowania przestrzennego gminy L. zostały wyodrębnione tereny o symbolach "UH" i "UA", był wniosek Starosty S. z dnia 24 listopada 2003r. o zbadanie przez Kolegium zgodności z prawem decyzji z dnia[..] Wobec zarzutów strony postępowania, konieczne było wyjaśnienie w prowadzonym postępowaniu tej okoliczności. Wbrew zaś twierdzeniom Stowarzyszenia, Wójt Gminy L. nie był ani stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania, ani też nie jest stroną niniejszego postępowania. Okoliczność wyodrębnienia i wyznaczenia w pozostałych miejscowościach gminy terenów przeznaczonych pod usługi handlu, a nawet konkretnie pod pawilony handlowe, przy prawie całkowitym pominięciu tej kwestii na terenie miejscowości gminnej L., zdaniem organu, świadczy o niespójności planu miejscowego gminy oraz poszczególnych jego zmian. Niespójność oraz niejednoznaczność przepisów prawa, w tym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego powszechnie obowiązującego, prowadzi do konieczności ich interpretacji przez organy je stosujące, a więc w niniejszej sprawie zarówno przez wójta gminy, jako organu podejmującego decyzję administracyjną o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i Kolegium prowadzące postępowanie w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności. Na terenie o symbolu "3.28 UP" funkcjonuje od kilkudziesięciu lat pawilon handlowy. Wymieniona funkcja tego terenu została wprowadzona uchwałą nr XXV/136/97 Rady Gminy w L. z dnia 14 listopada 1997r. w sprawie zmiany planu przestrzennego zagospodarowania gminy L. Opis tego terenu w tekście w/w planu wskazuje, iż dopuszczono na nim istnienie funkcji określonej zarówno dla symbolu "UP", jak i "U". Powiązanie tej okoliczności z całkowitym pominięciem wyodrębnienia na terenie miejscowości gminnej terenów wyłącznie dla funkcji "UH" ( przy jej istnieniu w innych miejscowościach ), wyznaczenie nielicznych terenów tylko dla funkcji "U" pozwala na wniosek, iż w miejscowości L. funkcja określona dla formuły "U’ nie jest na terenie "UP" całkowicie zakazana i wykluczona, jako funkcja do niej zbliżona i podobna. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wbrew twierdzeniom Stowarzyszenia, na terenie L. sporny teren o symbolu "3.105. UP" nie jest jedynym terenem przeznaczonym pod usługi produkcyjne, bowiem istnieją jeszcze inne obszary o wskazanej funkcji oznaczone symbolami: ,,3.30.MN,UP", ,,3.37. UP", ,,3.98. UP". Ponadto funkcja "UP" przewidziana jest także na terenach o symbolu "MRj" zabudowy zagrodowej z mieszkaniowo - usługową. Zawarte w ustaleniach planu merytoryczne zastrzeżenia co do rodzaju obiektów w ramach funkcji "UP" są podobne zarówno dla terenów "MRj", jak i dla terenu "3.105.UP". Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za trafne stanowisko wniosku, iż funkcja określona dla symbolu "U", tj. m.in. usługi konsumpcyjne w ustaleniach planu miejscowego przewidziana jest także na terenach o symbolach "MNp" i "MRj". Jednakże tereny "MNp" to przede wszystkim tereny budownictwa mieszkaniowego i ze względu na ważkość i ochronę tej funkcji oraz nieznaczne rozmiary nieruchomości realizacja na takich terenach pawilonu handlowo - usługowego wydaje się być znacznie ograniczona. Z kolei tereny o symbolu "MRj" to przede wszystkim tereny planowanych działek zagrodowych, w znacznej części zabudowanych, m.in. budynkami inwentarskimi, służącymi rolnej produkcji zwierzęcej ze wszystkimi tej działalności konsekwencjami. Ze względu na wymogi sanitarne oraz higieny pracy nie wydaje się możliwe na większości z tych terenów funkcjonowanie takich obiektów jak przedmiotowy pawilon handlowy, apteka, bank, biura czy nawet handel nietrwałymi i niepakowanymi hermetycznie artykułami żywnościowymi. Natomiast całkowicie błędne jest twierdzenie, iż tereny o symbolu "UP" służą realizacji "zakładów produkcyjnych", gdyż dla zakładów produkcyjnych wyodrębnione zostały oddzielne tereny posiadające symbol "PU" określone jako produkcyjno - usługowe. Natomiast tereny usług produkcyjnych "UP" służą realizacji zakładów usługowych. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego ze względu na podobieństwo i wzajemną niesprzeczność funkcji "UP" i "U" ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania w/w terenu na realizację wskazanej przez inwestora inwestycji handlowo - usługowej na terenie zaplanowanym pod realizację obiektów usług produkcyjnych nie stanowi rażącego naruszenia prawa i nie daje postawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z uwagi na powyższe okoliczności, zasada "jeżeli można coś więcej, to tym bardziej można coś mniej" znajduje swoje zastosowanie w niniejszej sprawie, a zarzut o przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów nie wydaje się merytorycznie uzasadniony. Nadto organ wskazał, że nie można stosować rozszerzającej wykładni zapisów planu zagospodarowania przestrzennego tylko co do zakazów i ograniczeń wynikających z jego ustaleń. Przedstawiony zaś przez Stowarzyszenie przykład, iż realizacja zasady "od większego do mniejszego" miałaby prowadzić do możliwości lokalizacji budownictwa mieszkaniowego na każdym terenie nie jest trafny. W niniejszej sprawie rozpatrywany jest przypadek podobnych i wzajemnie niesprzecznych funkcji zabudowy planowanej przez inwestora oraz funkcji terenu określonej w planie miejscowym. Błędna jest również sugestia Stowarzyszenia, iż planowana inwestycja należy do wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Według art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednolity: Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w gminach o liczbie mieszkańców do 20.000 obiekty takie musiałyby posiadać powierzchnię sprzedażową powyżej 1000 m2. Tymczasem według wniosku o wydanie decyzji, w planowanym pawilonie żadne z pomieszczeń z osobna, jak również i łącznie, w których będzie prowadzona działalność, nie będzie posiadać powierzchni sprzedażowej większej niż 1000 m2. W konkluzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mogłoby stanowić wyłącznie rażące, czyli kwalifikowane naruszenie prawa, czego w niniejszej sprawie nie wykazano, jak również nie zachodzą inne podstawy do stwierdzenia nieważności tejże decyzji określone w art. 156 § 1 k.p.a. Na powyższą decyzję Stowarzyszenie "A" złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 40 i art. 43 ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, w konsekwencji wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów ewentualnego zastępstwa procesowego według norm przypisanych prawem. W uzasadnieniu strona podtrzymała zarzuty podniesione w odwołaniu od w/w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], dodatkowo przy tym zarzucając, iż organ dokonując niewłaściwej interpretacji treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rażąco naruszył prawo. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia, z uwagi na niewłaściwe odczytanie treści planu w powiązaniu z błędną interpretacją jego ustaleń, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego pozbawiona jest uzasadnienia faktycznego i prawnego, a tym samym została wydana wbrew treści planu, tj. z rażącym naruszeniem prawa, co wobec treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkuje jej nieważnością. Nadto strona podniosła, iż orzecznictwo NSA wskazuje, że miejscowy plan zawiera postanowienia jednoznacznie rozstrzygające o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 ). Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie p.s.a., skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd - zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy - nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując przedmiotową sprawę Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, dlatego też podlega ona oddaleniu. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem przez Wójta Gminy L. decyzji z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu skarżące Stowarzyszenie "A ‘’ z siedzibą w L. uznane było za stronę tego postępowania. Stowarzyszenie "A" od w/w decyzji złożyło odwołanie, przy czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [..] w oparciu o art. 134 kpa stwierdziło uchybienie terminu do jego wniesienia. Brak możliwości kontroli prawidłowości wydanej decyzji w trybie odwoławczym spowodował złożenie wniosku przez Stowarzyszenie "A" o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, które zakończone zostało wydaniem przedmiotowych decyzji. Rozpoznając sprawę Sąd podnosi, iż zgodnie z treścią art. 50 § 1 p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego jest oparte na zasadzie skargowości. Postępowanie to może być wszczęte jedynie na żądanie pochodzące od legitymowanego podmiotu. Przepis wyróżnia dwie kategorie podmiotów mających legitymację do wniesienia skargi. Pierwszą stanowią te, którym to uprawnienie przysługuje w celu ochrony ich interesu prawnego. Druga - to podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie, ze względu na funkcje i konieczność ochrony obiektywnego porządku prawnego. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja procesowa, ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Pojęcie interesu prawnego należy ujmować w kategoriach obiektywnych. Istnieje on wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki ( por. np. Jan Paweł Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2004, s. 87-89 ). Przedmiotem niniejszego postępowania jest wniosek Stowarzyszenia "A" z siedzibą w L. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wójta gminy L. z dnia [..] , ustalającej na wniosek B. sp. z o.o. z/s w K. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w L. na inwestycję obejmującą realizację budynku handlowo-usługowego. W ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę skarżące Stowarzyszenie "A" nie legitymuje się koniecznym interesem prawnym, by móc skutecznie wnieść skargę. Jak to bowiem wyżej podniesiono interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie danemu podmiotowi przymiotu strony, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej tego podmiotu i być wyprowadzony z konkretnej normy prawnej, wynikającej z prawa materialnego, która może stanowić podstawę do sformułowania określonego interesu lub obowiązku tego podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną podmiotu nie pozwala na uznanie jej za stronę. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy w określony sposób, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności ( por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 czerwca 1996r., sygn. II SA 74/96 - ONSA nr 2 z 1997r., poz. 89, z dnia 23 września 2002r., sygn. V SA 2721/2001- nie publik., z dnia 24 listopada 1999r., sygn. IV SA 1866/97 - LEX nr 48704, z dnia 13 marca 2001r., sygn. I SA 2312/99 - LEX nr 78956 i z dnia 15 grudnia 1999r. sygn. IV SA 1610/97 - LEX nr 48736 ). W ocenie Sądu skarżące Stowarzyszenie “A" nie wykazało w przedmiotowej sprawie legitymowania się koniecznym interesem prawnym. Niewątpliwie ma interes faktyczny w tym, by wzruszyć wydaną decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Wynika to z faktu, iż jest ono podmiotem zrzeszającym podmioty prowadzące działalność gospodarczą i, jak sama nazwa wskazuje, skupiającym handlowców i przedsiębiorców. Wydanie więc decyzji w przedmiocie ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na inwestycję obejmującą realizację budynku handlowo-usługowego na wniosek konkurencyjnego podmiotu, może niewątpliwie wpłynąć na realizację interesu faktycznego. Nie świadczy on jednak o istnieniu koniecznego interesu prawnego w rozumieniu wskazanego wyżej art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dlatego też skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.s.a. Na zakończenie powyższych rozważań Sąd dodatkowo podnosi, iż nawet zakładając, iż skarga została wniesiona przez uprawniony do tego podmiot, co nie nastąpiło w niniejszej sprawie, to i tak brak byłoby podstaw do jej uwzględnienia. Złożony w toku postępowania administracyjnego wniosek dotyczy bowiem wzruszenia w trybie nadzwyczajnym ostatecznej decyzji. Przesłanki stwierdzenia nieważności są enumeratywnie określone w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym wnioskodawca oparł żądanie na podstawie punktu 2-go tego przepisu, zarzucając, iż decyzja z dnia 8 sierpnia 2003r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania została wydana z rażącym naruszeniem prawa, z przyczyn, które zostały w sposób szczegółowy wskazane wyżej. Sąd podkreśla, iż pojęcie "rażącego naruszenia prawa" ma miejsce w przypadku, gdy chodzi o naruszenie wyraźnego, niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych przepisu prawa materialnego lub formalnego. Wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa materialnego ma miejsce wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem, co - na podstawie jego brzmienia - niejako od razu "rzuca się w oczy". O rażącym naruszeniu prawa można więc mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia decyzji ostatecznej ( por. M.Jaśkowska i A.Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Kantor Zakamycze, s. 900 i nast. oraz B.Adamiak i J.Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wydawnictwa Prawnicze PWN, wyd. IV, Warszawa 1997, s. 229 i nast. ). W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd podziela stanowisko i argumentację przyjętą przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji, iż ustalenia wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozwalały na uwzględnienie wniosku skarżącego Stowarzyszenia "A", iż organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu, o którym mowa wyżej. Reasumując, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.