II SA/Łd 378/09

Dnia 17 lipca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi M. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki tunelu foliowego oddala skargę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]), po rozpatrzeniu odwołania I. K. i S. K., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] nakazał I. K. i S. K. rozbiórkę tunelu foliowego usytuowanego na działce Nr 125 w miejscowości M., gm. G. w odległości 0,35 m od granicy z działką sąsiednią. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 5 listopada 2008 roku przeprowadził oględziny na nieruchomości, które wykazały, że na działce znajduje się tunel foliowy o wymiarach 30 m x 7 m, o konstrukcji metalowej (szkielet), góra wykonana z listew drewnianych. Słupki metalowe nie mają fundamentów, są tylko wkopane w grunt. Obiekt znajduje się w odległości 40 cm od granicy działki. W toku kolejnych oględzin przeprowadzonych w dniu 23 stycznia 2009 roku organ stwierdził, iż tunel foliowy oddalony jest do ogrodzenia o 35 cm. Jako podstawę organ wskazał art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W ustalonym stanie faktycznym organ stwierdził, że powodem nakazania rozbiórki było stwierdzenie, iż obiekt narusza przepisy w tym techniczno – budowlane, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. W odwołaniu od powyższej decyzji I. K. i S. K., kwestionując kwalifikację obiektu, jako trwale związanego z gruntem wskazali, iż tunel foliowy jedynie w kilku miejscach posiada utwardzenie betonowe wylane na gruncie, które miało spowodować uniemożliwienie zapadania się elementów drewnianych (słupków) w ziemię i nieuchronne szybkie ich gnicie. Betonowe utwardzenie przy wejściu do folii to jedynie cienka warstwa betonu, który zostanie usunięty. Zdaniem odwołujących się, to jedynie utwardzenie, a nie element powodujący, że tunel można kwalifikować jako trwale związany z gruntem. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że tymczasowy obiekt budowlany to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe (art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego). Budowa tymczasowych obiektów budowlanych została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę o ile są to tymczasowe obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem i przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu (art. 28 i 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego). W stanie faktycznym sprawy organ I instancji uznał, że nie mamy do czynienia z tego rodzaju obiektem, gdyż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza trwałe powiązanie tunelu foliowego z gruntem. Wbrew twierdzeniom odwołujących, osadzenie słupków stalowych w gruncie i punktowe zalanie ich betonem mieści się w pojęciu fundamentowania punktowego, nie zaś w pojęciu "utwardzenia powierzchni gruntu" i przesądza o trwałym połączeniu obiektu z gruntem. Utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, o którym mowa w przepisie art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, rozpatrywane winno być jako samoistny obiekt. Ze zgromadzonych dowodów, jak również z oświadczeń składanych przez stronę, zdaniem organu, nie wynika zamiar rozbiórki, czy też przeniesienia obiektu w krótkim okresie czasu, zaś termin ustanowiony przepisem art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, warunkujący możliwość zwolnienia od obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, został przekroczony. W tej sytuacji organ zasadnie przyjął, że dla realizacji przedmiotowego obiektu konieczne było uprzednie uzyskanie przez inwestorów, ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z racji tego, że inwestorzy nie legitymowali się taką decyzją, organ powinien zastosować tryb art. 48 Prawa budowlanego. Organ I Instancji powinien zbadać przede wszystkim możliwość przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Jak wskazał organ odwoławczy, dopiero jednoznaczne wykluczenie możliwości legalizacji samowoli budowlanej uprawnia organ nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki obiektu. Następnie organ odwoławczy wskazał, że powołane rozporządzenie Ministra Infrastruktury reguluje warunki techniczne dla budynków, tymczasem tunel foliowy nie mieści się w zakresie omawianego pojęcia. Oznacza to tym samym, że normy odległościowe powołane przez organ stopnia podstawowego nie mają zastosowania w sprawie. Ustalenia co do prawidłowości i legalności jego usytuowania winny być przeprowadzane w oparciu o kryteria określone w art. 5 Prawa budowlanego. W tej sytuacji organ odwoławczy stwierdził, iż nakaz rozbiórki był co najmniej przedwczesny. W skardze na powyższą decyzję M. O., właścicielka sąsiedniej nieruchomości, wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji i utrzymanie w mocy decyzji nakazującej rozbiórkę. W uzasadnieniu strona wskazała na naruszenie art. 6, 7, 8, 9 i 10 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Zdaniem strony, organ odwoławczy nie przeprowadził wizji lokalnej, a tylko oględziny mogłyby wyjaśnić sprawę wyczerpująco. Organ odwoławczy nie skorzystał z regulacji art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uchylenie decyzji ma charakter pozorny i stanowi obejście przepisu art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja organu odwoławczego winna zostać uchylona, jako nie poprzedzona należytym postępowaniem wyjaśniającym, przez co narusza art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publiczne. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 art. 1 powołanego aktu). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji sąd zobligowany jest również uwzględnić stan prawny obowiązujący w dacie jej wydania. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. W rozpoznawanej sprawie istniały bowiem uzasadnione podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał, że przedmiotowy tunel foliowy stanowi obiekt budowlany trwale związany z gruntem, którego wzniesienie wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W toku postępowania administracyjnego inwestorzy takiej decyzji nie przedstawili, a zatem budowa tego obiektu nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej. W takim zaś przypadku – jak trafnie stwierdził organ – ma zastosowanie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. ). Wskazany przepis stanowi w ust. 1, iż właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nakaz rozbiórki obiektu nie jest jednak nakazem bezwzględnym. W ust. 2 powołanego przepisu ustawodawca przewidział bowiem możliwość legalizacji obiektu w trakcie budowy lub wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę pod warunkiem ustalenia, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Warunkiem legalizacji obiektu jest przedstawienie przez inwestora zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3. Dopiero w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Z kolei w myśl art. 49 ust. 1 właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie to przysługuje zażalenie. Kolejne ustępy powołanego przepisu stanowią, iż w przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej. W razie spełnienia wymagań, określonych w ust. 1, właściwy organ wydaje decyzję: o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót ewentualnie o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Analiza przedstawionych przepisów prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż organ nadzoru budowlanego uprawniony jest do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej dopiero po wykluczeniu możliwości jego legalizacji. Stanowisko organu II instancji jest w tym zakresie ze wszech miar prawidłowe i wynikające wprost z przepisów Prawa budowlanego. Tymczasem organ I instancji nie poczynił jakichkolwiek ustaleń co do możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu, nie wszczął postępowania legalizacyjnego i nie wyjaśnił, czy inwestorzy są zainteresowani legalizacją obiektu. Należy również w pełni podzielić stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż sporny obiekt nie jest budynkiem w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Definicję budynku zawiera art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o budynku – należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. ) stosuje się zaś wyłącznie do obiektów będących budynkami. W świetle powołanych przepisów organ I instancji błędnie uznał, iż odległości określone w § 12 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia mają zastosowanie do przedmiotowego tunelu foliowego, który bezspornie budynkiem nie jest, a w konsekwencji wykluczył możliwość jego ewentualnej legalizacji. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W ocenie Sądu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie naruszył powołanego przepisu, jako że w rozpoznawanej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, a zatem postępowania w znacznej części. Jak już powyżej wskazano, dopiero negatywny wynik tego postępowania umożliwia nakazanie rozbiórki obiektu. Z przytoczonych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu. LS