II SA/Łd 38/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA: Joanna Sekunda – Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA: Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za część nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] Starosta [...] ustalił na rzecz J. D. odszkodowanie w wysokości 10.788,00 zł za część nieruchomości o powierzchni 233 m2 położonej w R. w obrębie 1, pochodzącej z nieruchomości oznaczonej przed scaleniem nr [...] (nr [...] i [...] po scaleniu), zajętej pod drogę publiczną (gminną), w wyniku scalenia i podziału gruntu oraz dopłatę w wysokości 22.970,00 zł za różnicę powierzchni wynoszącą 366 m2 pomiędzy powierzchnią nieruchomości objętą scaleniem (tj. 366 m2) a powierzchnią nieruchomości przyznana w wyniku scalenia, zobowiązał Gminę Miasto R. do wypłacenia ustalonego odszkodowania i dopłaty na rzecz J. D. w ciągu 14 dni od dnia, w którym decyzja niniejsza stanie się ostateczna. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że w obrębie ulicy A w R. zostało przeprowadzone postępowanie scalenia i podziału gruntów, zatwierdzone uchwałą Rady Miasta R. nr [...] z dnia [...]. Scaleniem i podziałem została objęta, m.in. nieruchomość stanowiąca własność J. D., oznaczona nr działki [...] o pow. 0,1666 ha. W wyniku scalenia J. D. przydzielono działki: nr [...] o pow. 0,0913 ha i nr [...] o pow. 0,0154 ha, czyli łącznie nieruchomość o powierzchni 0,1067 ha, tj. o 599 m2 mniejszą niż wniesiono do scalenia. Z gruntów objętych scaleniem, stanowiących własność J. D., wydzielono pow. 233 m2 z przeznaczeniem pod drogę gminną. Za grunty te przysługuje odszkodowanie. Ponadto powierzchnia nieruchomości przysługującej J. D. w wyniku scalenia jest mniejsza o 366 m2 od powierzchni wniesionej przez niego do scalenia. Za powierzchnię tą przysługuje stronie dopłata. Decyzją z dnia [...] Starosta [...] ustalił na rzecz J. D. odszkodowanie w wysokości 6.990,00 zł za część nieruchomości położonej w R., zajętej pod drogę publiczną w wyniku scalenia i podziału gruntu oraz dopłatę w wysokości 17.850,00 zł za różnicę pomiędzy powierzchnią nieruchomości jaka została objęta scaleniem a jaka została przyznana w wyniku scalenia gruntów (tj. 366 m2). Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody [...] złożył J. D.. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] uchylił decyzję Starosty [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta [...] w decyzją z dnia [...] ponownie orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 6.990,00 zł za część nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w wyniku scalenia i podziału gruntu oraz dopłatę w wysokości 17.850,00 zł za różnicę pomiędzy powierzchnią nieruchomości jaka została objęta scaleniem a jaka została przyznana w wyniku scalenia gruntów. Od decyzji Starosty [...] ponownie odwołał się J. D.. Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Starosta [...] podniósł następnie, że J. D. została przydzielona nieruchomość o powierzchni mniejszej niż powierzchnia objęta scaleniem. Nieruchomość J. D. oprócz powierzchni 233 m2 wydzielonej pod drogę, pomniejszono dodatkowo o 366 m2 stąd uzasadnione jest ustalenie dopłaty. W sprawie nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania i dopłaty, pomiędzy Burmistrzem Miasta R. i J. D., reprezentującym J. D.. Konsekwencją braku uzgodnień było wystąpienie Burmistrza Miasta R. z wnioskiem z dnia 11 grudnia 2007r. o ustalenie odszkodowania i dopłaty, według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Podstawę ustalenia odszkodowania i dopłaty stanowi operat szacunkowy opracowany przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania i dopłaty był opracowany przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 10 sierpnia 2008r. Z uwagi na upływ czasu pomiędzy sporządzeniem operatu z dnia 10 sierpnia 2008r., a ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy, a także zaleceniem organu drugiej instancji dotyczącym sporządzenia wyceny przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, Starosta zlecił ponowne opracowanie operatu szacunkowego ustalającego wartość przysługujących J. D. odszkodowania i dopłaty. Operat sporządzony w dniu 15 listopada 2010r. przez rzeczoznawcę majątkowego T. K. odpowiada przepisom ustawy z dnia z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r., nr 261 poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004r. nr 207, poz. 2109), jak i Standardom Zawodowym Rzeczoznawców Majątkowych wydanym przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Wartość nieruchomości przed scaleniem i podziałem określono według ich stanu na dzień wejścia w życie uchwały Rady Miasta R. nr [...] z dnia [...] w sprawie przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości położnej w R. w rejonie ul. A i B, która weszła w życie z dniem podjęcia. Z kolei wartość nieruchomości przyznanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości określono według ich stanu na dzień wejścia w życie uchwały Rady Miasta R. nr [...] z dnia [...] o scaleniu i podziale nieruchomości położonych w R. w rejonie ulicy A, która weszła w życie z dniem jej podjęcia. Wartość nieruchomości według stanu wynikającego z wyżej wymienionych dat oszacowano przy uwzględnieniu cen aktualnych na datę sporządzenia operatu szacunkowego, tj. 15 listopada 2011r. W celu oszacowania wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej, przyjmując za jednostkę porównawczą 1 m2 powierzchni gruntu. Do ustalenia ceny średniej przyjęte zostały ceny transakcyjne nieruchomości podobnych do wycenianej z okresu 2 lat przed sporządzeniem operatu uzyskane na rynku lokalnym. Przyjęte do analizy transakcje pochodzą więc z dopuszczalnego przedziału czasowego. Przeprowadzona przez rzeczoznawcę analiza rynku lokalnego wykazała, iż po ożywieniu w obrocie nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi o przeznaczeniu mieszkaniowe - usługowym w latach 2006 – 2007, na lokalnym rynku wystąpiła stagnacja w obrocie nieruchomościami, o czym świadczy mała liczba transakcji w latach 2009 i 2010. W związku z powyższym uznano, iż transakcje przyjęte do analizy przez rzeczoznawcę są prawidłowe. W toku prowadzonego postępowania J. D. podniósł, że w wyniku scalenia i podziału gruntu utracił drzewa "ochronne" (wiązy i wierzby), drzewa owocowe oraz krzewy agrestu, porzeczek, a także malin. W sporządzonym w dniu 15 listopada 2010r. operacie szacunkowym biegły wskazał, iż na działce oznaczonej nr [...] znajdują się, podobnie, jak w dacie wejścia w życie uchwały w sprawie przystąpienia do scalenia i podziału, dziko rosnące kilkudziesięcioletnie wierzby - 6 sztuk oraz zaniedbane, nie pielęgnowane co najmniej od kilku lat nasadzenia drzew i krzewów owocowych. Drzewa oraz krzewy owocowe stanowią pozostałość sadu przydomowego. Z uwagi na to, iż od wielu lat nasadzenia nie były pielęgnowane, utraciły one jakiekolwiek cechy użytkowe. Stan drzew i krzewów potwierdza wizja w terenie przeprowadzona w dniu 21 lutego 2011r. Potwierdzono, że na gruncie znajdują się nasadzenia (nie pielęgnowane co najmniej od kilku lat) drzew i krzewów owocowych: kilkanaście starych jabłoni, śliw i wiśni. Stwierdzono pozostałości krzewów porzeczek i agrestu i minimalne odrosty uschniętych malin (dwie niewielkie kępy). W wizji tej nie wzięli udziału J. D. i J. D. prawidłowo zawiadomieni o terminie przeprowadzenia czynności. Rzeczoznawca majątkowy w sytuacji braku liczby rynkowych cen transakcyjnych, dotyczących nabywania gruntów pod drogi ustalił, że dla działek przeznaczonych pod drogi brak jest warunków do zastosowania przepisu § 36 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004r., nr 207, poz. 2109), tzn. nie zastosował podejścia porównawczego cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, ze względu na brak takich transakcji na obszarze szacowania. Nie zastosowany również został przepis § 26 wskazanego rozporządzenia pozwalający na przyjmowanie cen uzyskiwanych za podobne nieruchomości na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości, gdyż spowodować by to mogło ustalenie wartości szacowanych nieruchomości na poziomie bardzo odbiegającym od cen kształtujących się na lokalnym rynku nieruchomości. Dlatego zastosowanie procedury § 36 ust. 2 w przypadku jednoznacznego braku cen gruntów nabywanych pod drogi na rynku lokalnym jest właściwe, ponieważ prowadzi do ustalenia wartości gruntów zajętych pod drogi według wartości gruntów przyległych, z których grunty pod drogi zostały wydzielone, które to grunty występują w obrocie na lokalnym rynku. W ocenie organu pierwszej instancji ta metoda szacowania jest właściwa i w większym stopniu odzwierciedla poziom cen kształtujący się na lokalnym rynku nieruchomości. W odwołaniu od tej decyzji J. D. oświadczył, iż nie wyraża zgody na określoną w niej wysokość odszkodowania i ponowił propozycję z dnia 1 kwietnia 2011 roku, aby zamiast odszkodowania przekazać mu wskazaną w piśmie nieruchomość. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ drugiej instancji podniósł, że przeprowadzenie rokowań jest obligatoryjne i warunkuje wszczęcie postępowania. Tymczasem w aktach brak jest dokumentów potwierdzających przeprowadzenie rokowań. Poza tym dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy ustalić należy, jakie rezultat przyniosła propozycja J. D. skierowana do Burmistrza Miasta R. w dniu 1 kwietnia 2011r. Organ pierwszej instancji nie zwrócił uwagi na rozbieżność pomiędzy stwierdzeniami zawartymi w operacie szacunkowym z dnia 15 listopada 2010r. T. K. Rzeczoznawca majątkowy w operacie wskazuje, iż nie stwierdzono wystarczającej liczby rynkowych cen nabywania gruntów pod drogi, stąd nie można zastosować podejścia porównawczego przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów pod drogi (str. 12 – 13). Tymczasem w dalszej części operatu podnosi, iż wartość gruntu wydzielonego pod drogi oszacowano w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej z uwzględnieniem transakcji gruntów nabywanych pod drogi na terenie miasta R. w okresie 2006 – 2008r. (str. 16). Organ odwoławczy orzeka na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydawania przez niego rozstrzygnięcia, jest więc zobligowany uwzględnić zmiany stanu prawnego, jakie miały miejsce po wydaniu aktu przez organ pierwszej instancji. W dniu 26 sierpnia 2011r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dn. 14 lipca 2011r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 165, poz. 985). Zmianą objęto, m.in. § 36 rozporządzenia stanowiący jedną z materialnoprawnych podstaw wyceny. Dowodem w sprawie może być tylko operat sporządzony zgodnie z aktualnymi zasadami i procedurą szacowania nieruchomości. Konieczność sporządzania opinii odpowiadającej obowiązującym przepisom prawa, uprawnia Wojewodę [...] do skorzystania z kompetencji przyznanej w art. 138 § 2 K.p.a. Niedopuszczalne jest wykonanie wyceny przed organem odwoławczym. Działanie takie prowadziłoby do naruszenia wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Poza tym w aktach sprawy powinny znajdować się oryginały dokumentów lub kopie potwierdzone za zgodność z oryginałem. Tymczasem w nadesłanych aktach są jedynie kserokopie uchwał Rady Miasta R., na które powołuje się w uzasadnieniu decyzji organ. Rozpatrując sprawę ponownie organ pierwszej instancji powinien uzupełnić materiał dowodowy stosownie do przywołanych wytycznych. Reasumując Wojewoda [...] stwierdził, iż Starosta [...] przeprowadził niniejsze postępowanie z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadnia przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina Miasto R. domagając się jej uchylenia w całości. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że w dniu otrzymania pisma J. D. z dnia 1 kwietnia 2011r., w którym proponuje on aby w zamian za odszkodowanie i dopłatę przekazać mu własność działki miejskiej nr [...] o pow. 0,0977 ha, Burmistrz Miasta R. był już zobligowany do wypłaty odszkodowania i dopłaty dla J. D. na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...]. Decyzja ta nie przewidywała przeniesienia własności działki nr [...] na rzecz J. D. Taką właśnie odpowiedź od Burmistrza Miasta otrzymał J. D. w dniu 11 kwietnia 2011r. z zastrzeżeniem iż w obecnej sytuacji jest możliwa jedynie sprzedaż tej działki w drodze przetargu nieograniczonego. Propozycja J. D. padła w tydzień po wydaniu decyzji Starosty [...]. Możliwość rokowań w przedmiocie odszkodowania i dopłaty strony miały umożliwione w toku postępowania. Od momentu wszczęcia postępowania J. D. nie kwestionował wysokości odszkodowania, żądał przywrócenia stanu sprzed scalenia i podziału. Nie jest to jednak możliwe, a więc przy takim stanowisku stron Gmina Miasto R. nie ma możliwości zakończenia sprawy. Na dzień sporządzenia operatu szacunkowego zmiany wprowadzone z dniem 26 sierpnia 2011r. jeszcze nie obowiązywały, rzeczoznawca stosuje się więc do przepisów obowiązujących na dzień sporządzenia tegoż operatu, a więc 15 listopada 2010r. Ze względu na przewlekłość postępowania, które toczy się przed Starostą [...], Gmina Miasto R. nie ma możliwości załatwienia sprawy. Corocznie w budżecie miasta zabezpieczane są środki na spłatę zobowiązań Gminy względem J. D. i corocznie przesuwane są one na kolejny rok. Strona skarżąca zarzuciła także, iż konieczność przeprowadzenia dowodów (np: opinii biegłego, czy przesłuchania świadków) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając konieczność kasacji decyzji. Organ odwoławczy wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. jest zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu swej decyzji, dlaczego nie może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania, bowiem taki sposób uzupełnienia materiału dowodowego sprzyja zasadzie szybkości postępowania i nie powoduje zbędnego przedłużenia załatwienia sprawy a w konsekwencji prowadzi do naruszenia zasady załatwienia spraw bez zbędnej zwłoki, wyrażonej w art. 35 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddana została decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Warto podkreślić, że kontrola prowadzona w aspekcie dopuszczalności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia winna uwzględniać treść art. 15 k.p.a., statuującego zasadę dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Oznacza to obowiązek dwukrotnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji w szczególności zasad wynikających z przepisów art. 7 i 8 k.p.a., oraz przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego, oraz oceny dowodów w sprawie zgromadzonych. Te bowiem przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej "załatwienia", o którym mowa w art. 104 k.p.a. Organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, zatem nie może ograniczać się wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji (tak m.in. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 29 grudnia 2010 r. w sprawie . II SA/Kr 534/10 Dokonując wykładni art. 138 § 2 k.p.a. nie można pomijać również treści art. 136 k.p.a., gdyż przepisy te pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym. Przepis art. 136 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Powyższe uzasadnia wniosek, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W świetle powyższych rozważań trafny jest wynikający z uzasadnienia skargi zarzut, że zaskarżoną decyzję należy ocenić jako wydaną z obrazą art. 138 § 2 k.p.a. a co najmniej przedwczesną. Podkreślenia wymaga, że poddana kontroli sądu decyzja organu odwoławczego jest już trzecią decyzją kasatoryjną. Tym bardziej ostrożnie organ II instancji powinien sięgać po rozstrzygnięcie, które przewiduje art. 138 § 2 k.p.a. Jak wskazano we wcześniejszych uwagach, w toku postępowania odwoławczego należy sprawę rozpoznać ponownie, stosując m.in. reguły postępowania określone w art. 7, 77 i 80 k.p.a. Nie stanowi wystarczającej przesłanki uchylenia kontrolowanej decyzji załączenie do akt postępowania przed organem i instancji kopii i kserokopii dokumentów – uchwał Rady oraz brak dokumentów potwierdzających przeprowadzenie pertraktacji ugodowych. Prowadzenie pertraktacji poprzedzające postępowanie administracyjne o odszkodowanie jest w niniejszej sprawie obligatoryjne, ale odnosi się to do czasu przed wszczęciem niniejszego postępowania administracyjnego, co miało miejsce w 2008 roku, a nie do zgłoszonej kolejnej propozycji skarżącego, złożonej zresztą po wydaniu decyzji przez Starostę [...]. Po ustaleniu, że w aktach brak dokumentów potwierdzających prowadzenie pertraktacji organ II instancji winien był zażądać uzupełnienia akt w tym zakresie w ramach prowadzonego przez siebie postępowania wyjaśniającego. Nietrafność zarzutu o brakach dokumentacji w aktach nabiera szczególnej mocy, jeśli uwzględnić fakt, że postępowanie przed organem I instancji i zgromadzone dowody są oceniane przez organ odwoławczy po raz trzeci, zaś braków tych nie wykryto uprzednio. Natomiast kolejna prośba właściciela nieruchomości o wydanie innej nieruchomości została złożona już po decyzji organu I instancji i jak słusznie zauważa skarżąca, nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia. Co do zarzutu dotyczącego spójności opinii rzeczoznawcy, to warto podnieść, że organ II instancji w ramach postępowania wyjaśniającego winien dążyć do rozstrzygnięcia wszelkich wątpliwości. Żadne przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie zabraniają organowi wyższego stopnia prowadzenia postępowania dowodowego. Wręcz przeciwnie, wspomniane we wcześniejszej części rozważań regulacje wyraźnie przewidują, że postępowanie przed organem II instancji jest postępowaniem merytorycznym Nie sposób zgodzić się z poglądem, że wyjaśnienie tej kwestii w postępowaniu odwoławczym naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności. Nie było przeszkód, aby podjąć chociażby próbę zweryfikowania opinii, zobowiązania biegłego do uzupełnienia opinii czy przeprowadzenia dowodu uzupełniającego, skoro przepis art. 136 k.p.a. przewiduje uzupełnienie postępowania dowodowego. Przedwcześnie organ odwoławczy uznał, że niemożliwe jest naprawienie opinii w postępowaniu przed organem II instancji. Słusznie zauważono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zmianie uległy przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.207 poz.2109 ze zmianami). Z dniem 26 sierpnia 2011 roku weszło w życie rozporządzenie RM Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 165, poz. 985). Jednakże celem tej zmiany było przede wszystkim dostosowanie przepisów rozporządzenia do znowelizowanej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zakresie regulacji obowiązujących podczas wyceny nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe. Jedną z istotnych zmian jest odejście od sposobu określania wartości nieruchomości wyłącznie na podstawie danych z rynku nieruchomości drogowych. Dotychczas przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosowało się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Według nowych przepisów wartość nieruchomości określana będzie na podstawie cen transakcyjnych, pochodzących z rynków nieruchomości właściwych dla wycenianej nieruchomości, np. mieszkaniowych, rolnych, przemysłowych. Natomiast zasady te stosuje się jedynie odpowiednio do ustalenia odszkodowania za działki gruntu, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami ( § 36ust.3 rozporządzenia). Skoro tak, to organ winien przede wszystkim ustalić zakres i wpływ tych zmian na wydaną opinię, jak również winien rozważyć zobowiązanie rzeczoznawcy do zweryfikowania opinii w świetle nowych uregulowań a w każdym razie podjąć taką próbę a nie zakładać a priori ze zmiana niweczy ustalenia opinii. Mając na względzie powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Orzeczenie to jest wynikiem naruszenia przez organ wyższego stopnia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. oraz przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nakazującego organom działać szybko i wnikliwe. Kolejne już orzeczenie kasatoryjne nie uwzględnia słusznego interesu obu stron postępowania i nie realizuje zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli. To zaś stanowi o naruszeniu przepisów art. 7 i art. 8 k.p.a. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ wyższego stopnia winien najpierw uzupełnić postępowanie wyjaśniające, w szczególności zażądać uzupełnienia dokumentów, które jego zdaniem winny się znajdować w aktach w oryginale, zwrócić się do biegłego o uzupełnienie opinii i jej weryfikację. Dopiero tak uzupełnione postępowanie winno stanowić podstawę do rozważenia merytorycznego bądź kasatoryjnego rozstrzygnięcia zgodnie z art. 138 k.p.a. A.D.