II SA/Łd 38/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant: Sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2016 r. przy udziale - sprawy ze skargi A. P.-R. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę - uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]. LS Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu zażalenia A. P.– R., utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, nr [...] w sprawie zawieszenia postępowania. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016 roku, poz. 23 – w dalszej części uzasadnienia przywoływanej jako: k.p.a.), zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie z wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego, zlokalizowanego na działkach o numerach ewidencyjnych 188/1 i 188/2, w ramach budowy zespołu dwóch domów zlokalizowanych w Ł. ul. A, działki nr ewid. 188/1, 188/2, 188/3 i 188/4, obręb [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż w dniu 5 sierpnia 2015 roku A. P.– R. wystąpiła o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Jednakże w toku postępowania organ powziął informację, iż w organie drugiej instancji toczy się postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie drogi ekspresowej S – 14 zachodniej obwodnicy Ł. na odcinku od drogi krajowej nr 91 w miejscowości S. do węzła Ł. L., w ramach zadania "Zachodnia obwodnica Ł. w ciągu drogi ekspresowej S – 14 wraz z obwodnicą P.". Zakresem inwestycji objęte są m.in. działki w obrębie [...] o numerach ewidencyjnych 188/1 i 188/2 objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę. Organ podkreślił, iż budowa drogi ekspresowej S – 14 jest inwestycją celu publicznego, posiadającą znaczenie nadrzędne w stosunku do realizacji inwestycji niepublicznej. W związku z tym od rozstrzygnięcia Wojewody [...], w sprawie tej inwestycji drogowej jako zagadnienia wstępnego, zależeć będzie rozstrzygnięcie w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. W terminie prawem przewidzianym A. P.– R. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając brak podstaw do zawieszenia postępowania i wobec tego naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast brak uzasadnienia merytorycznego – zdaniem autorki zażalenia – świadczy o naruszeniu art. 107 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...] – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wojewoda stwierdził, iż w sprawie istnieją podstawy do zawieszenia postępowania, stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż działki o numerach ewidencyjnych 188/1 i 188/2, których właścicielką jest strona, przeznaczone są pod budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego, wolno stojącego z wbudowanym garażem, budowę wewnętrznego układu komunikacyjnego. Jednocześnie jednak A. P.– R. uczestniczy, jako strona, w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie drogi ekspresowej S – 14. Istotne jest, iż ta inwestycja drogowa dotyczy działek strony, w stosunku, do których wystąpiła ona o udzielenie pozwolenia na budowę. Niemniej w ocenie organu, uwzględniając specyfikę zaistniałej sytuacji, która dotyczy nieruchomości uwzględnionych w obydwu postępowaniach toczących się przed innymi organami, jak i to, że pozytywne rozstrzygniecie obydwu spraw w jednym czasie w toczących się postępowaniach wywołałoby daleko idące negatywne skutki społeczno – gospodarcze, Wojewoda podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że zawieszenie postępowania jest konieczne do czasu rozstrzygnięcia sprawy budowy drogi ekspresowej. Zdaniem Wojewody, z ustalonego stanu faktycznego i prawnego bezsprzecznie wynika, że rozstrzygnięcie w sprawie realizacji drogi S – 14 jest zagadnieniem wstępnym, gdyż będzie miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę. Odpowiadając na zarzuty zażalenia Wojewoda stwierdził, iż nie zasługują na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie zawiera uzasadnienie spełniające wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Prezydent Miasta wskazał w ramach uzasadnienia faktycznego okoliczność zaistnienia wykluczających się nawzajem postępowań, prowadzonych w jednym czasie przez różne organy, dotyczące realizacji obydwu, niemożliwych do zrealizowania w jednym czasie inwestycji. Orzeczenie zawiera również uzasadnienie prawne poprzez przytoczenie przepisów prawa i wyjaśnienie podstawy prawnej. Reasumując Wojewoda stwierdził, iż zaistniały przesłanki określone w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. a więc i podstawa do zawieszenia postępowania w oparciu o ten przepis. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. P. – R. wskazała na błędne uzasadnienie prawne, wynikające z wadliwej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., błędna wykładnię art. 11d ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2013 roku, poz. 687 ze zm.), prowadzące do naruszenia art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku i art. 1 i 2 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Paryżu w dniu 20 marca 1952 roku, przez ich niezastosowanie, skutkiem czego w sposób nieproporcjonalny i niekonieczny naruszone zostało prawo własności wnioskodawczyni. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. W toku postępowania sądwoadminstracyjnego ustalono, iż decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, obejmującej m.in. działki skarżącej. Decyzja nie jest ostateczna i nie została zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności. (notatka urzędowa k.16) Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy postępowania w stopniu skutkującym jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Istota kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny dokonanej przez organy wykładni przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz prawidłowości jego zastosowania do ustalonego stanu faktycznego. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z powołanego przepisu wynika, że warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego, jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest określona przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Przy czym należy wskazać, że instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego. Dyspozycja art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, która tamuje bieg i wstrzymuje ciągłość postępowania. Przepisy k.p.a. nie określają wyraźnie podstaw prawnych tej zależności. Przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej i ustalony stan faktyczny. W niniejszej sprawie organ upatruje zagadnienia wstępnego w toczącym się postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, obejmującej m.in. działki skarżącej. Jest to stanowisko błędne. Pomiędzy postępowaniem w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie pozwolenia na budowę a zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej nie zachodzi tego typu zależność, która uniemożliwiałaby wydanie skarżącej pozwolenia na budowę przed rozstrzygnięciem sprawy inwestycji drogowej. Oba te postępowania są od siebie niezależne. Jakkolwiek bowiem obowiązujące przepisy istotnie nadają inwestycjom drogowym pewną nadrzędność w stosunku do inwestycji indywidualnych, co wynika choćby z ustawowo przyznanego i daleko idącego prawa do wywłaszczenia działek w obszarze realizowanej inwestycji drogowej, nie oznacza to wszakże, że samo procedowanie w przedmiocie inwestycji drogowej, stoi na przeszkodzie ubieganiu się przez właściciela o pozwolenie na zabudowę nieruchomości, stanowiącej jego własność. Organ zdaje się więc mylić konflikt interesów z kwestią prejudycjalną, o której mowa w art. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Tymczasem ani uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę ani nawet zrealizowanie inwestycji nie wpłynie na możliwość realizowania inwestycji drogowej. Kwestie natomiast rozliczeń pomiędzy stronami z tytułu wywłaszczenia i swoiste "zabezpieczanie" roszczeń z tym związanych, poprzez tamowanie procedowania w sprawie pozwolenia na budowę, nie mogą znaleźć aprobaty. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, należy wskazać, iż są one nieuzasadnione. Rację ma skarżąca, iż w sprawie prowadzonej z jej wniosku organ nie doręczył stronom zawiadomienia o wszczęciu postępowania, nie ustalając nawet ich kręgu, jednak akurat te niewątpliwe uchybienia organu nie miały wpływu na kontrolowane postępowanie incydentalne i błędne zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia przepisów art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., (Dz.U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284) i art. 1 i 2 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonym w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r., Nr 36, poz. 175/1), gdyż wskazane przepisy odnoszą się do ochrony wolności i praw podmiotowych (prawa własności), których to praw zaskarżone postanowienie (mające charakter jedynie procesowy) nie narusza. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 4 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687), gdyż ten akt nie miał zastosowania w sprawie. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Prowadząc ponownie postępowanie, organ przeprowadzi stosowane postępowanie wyjaśniające, celem rozstrzygnięcia wniosku skarżącej. k.ż.