II SA/Łd 380/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Protokolant Asystent sędziego Jarosław Szkudlarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w sprawie [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy urządzeń energetycznych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] znak: [...]; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat D. G. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. A 111 kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy), tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, zawierającą należny podatek od towarów i usług oraz kwotę 17 (siedemnaście złotych) tytułem zwrotu poniesionych wydatków. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. K., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie posadowienia urządzeń energetycznych (tj. transformatora i trzech linii energetycznych) na działkach nr ewid. 281/13 i 281/14, położonych w miejscowości S., jako bezprzedmiotowe. Z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że w toku postępowania administracyjnego nie stwierdzono nieprawidłowości stanowiących podstawę do uznania, że w sprawie zachodzi samowola budowlana w zakresie budowy i późniejszych robót remontowych prowadzonych przy istniejących liniach energetycznych 15 kV i 0,4 kV zlokalizowanych na działkach Nr 281/13 i 281/14, stanowiących własność K. K.. Organ ustalił, iż linie energetyczne zostały wykonane w latach 1950 – 1960 na podstawie ustawy z dnia 28 czerwca 1950 roku o powszechnej elektryfikacji wsi i osiedli ( Dz.U. z 1954 roku Nr 23, poz. 135). W latach 1970 – 1972 oraz 1975 – 1977 przedmiotowe linie energetyczne i transformator podlegały modernizacji i kapitalnym remontom ( częściowo wymieniono słupy i przewody ). Po roku 1977 nie prowadzono robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Nieruchomość K. K. z dniem 9 kwietnia 1979 roku została wpisana do ewidencji wojewódzkiej zabytków. W toku prowadzonego postępowania, w celu oceny stanu technicznego linii energetycznej, organ przeprowadził w dniu 8 września 2006 roku kontrolę, która wykazała, że stan techniczny eksploatowanych urządzeń energetycznych jest dobry, nie występuje zagrożenie dla użytkowników nieruchomości. Organ stwierdził jedynie, że występuje zagrożenie zapłonu wrastających w linie gałęzi oraz, że same gałęzie stanowią zagrożenie dla linii energetycznych i przesyłu energii. W tym zakresie organ wydał oddzielne rozstrzygnięcie na podstawie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane ( Dz.U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W dalszej części uzasadnienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wskazał, że decyzją z dnia [...], Nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Jednakże na skutek wniesienia odwołania przez K. K., organ w trybie autokontroli, na podstawie art. 132 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił własną decyzję w celu uzupełnienia materiału dowodowego. Wówczas to Wojewódzki Konserwator Zabytków w Ł. przeprowadził w dniu 11 października 2006 roku wizję lokalną, która wykazała, że kompozycja zabytkowego parku jest zakłócona przebiegającymi trzema liniami energetycznymi. Wojewódzki Konserwator Zabytków zwrócił uwagę na konieczność cięć technicznych drzew i wycinkę samosiewów w pasach przebiegu linii energetycznych, bez konieczności usunięcia istniejących w parku urządzeń i linii energetycznych. Organ I instancji podniósł ponadto, że w toku postępowania administracyjnego K. K. wskazywała na rozbieżności w zakresie oznaczenia parametrów technicznych urządzeń i linii energetycznych w dokumentach przekazanych przez Koncern Energetyczny A Spółka Akcyjna oraz zmianę przebiegu linii energetycznej 0,4 kV w związku z budową Szkoły Podstawowej w S. W odpowiedzi na te zarzuty przedstawiciel Koncernu Energetycznego wyjaśnił, że nie posiada żadnych dokumentów z lat 1978 – 2006 wskazujących na prowadzenie robót budowlanych wymagających pozwolenia właściwego organu w zakresie przebudowy lub remontu linii i urządzeń energetycznych na terenie działek nr ewid. 281/13 i 281/14. Złożone dokumenty techniczno – budowlane związane są z przebudową linii elektroenergetycznej w rejonie szkoły podstawowej i dotyczą prac wykonanych poza terenem działek stanowiących własność K. K. W odniesieniu do kwestii rozbieżności parametrów technicznych przedstawiciel Koncernu Energetycznego wyjaśnił, że mogą one wynikać z bieżących remontów, wymiany wyeksploatowanych elementów urządzeń oraz napraw wynikających z awarii urządzeń i sieci. W konkluzji uzasadnienia organ I instancji wskazał, że nie dostrzegł udokumentowanych nieprawidłowości, mogących skutkować stwierdzeniem samowoli budowlanej w zakresie budowy i późniejszych robót remontowych prowadzonych przy liniach energetycznych zlokalizowanych na działkach nr 281/13 i 281/14. Podnoszona przez K. K. w toku postępowania kwestia usunięcia urządzeń i linii energetycznych z terenu jej nieruchomości lub wnoszenie przez Koncern Energetyczny opłat dzierżawnych i odszkodowawczych za użytkowanie części działek winny być, zdaniem organu, rozstrzygane między stronami lub w drodze powództwa cywilnego. W odwołaniu od powyższej decyzji K. K. wniosła o jej uchylenie w całości i przeprowadzenie postępowania w celu stwierdzenia nieprawidłowości w posadowieniu urządzeń i linii energetycznej na działkach stanowiących jej własność. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu odwołująca się zarzuciła naruszenie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez przyjęcie, że postępowanie jest bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu. W motywach odwołania strona wskazała, że posadowienie urządzeń energetycznych nastąpiło w warunkach samowoli budowlanej, przy naruszeniu prawa własności. Sporne urządzenia zagrażają bezpieczeństwu i zdrowiu użytkowników działek (latem podczas burzy dużym zagrożeniem są częste wyładowania atmosferyczne) oraz utrudniają korzystanie z nieruchomości. Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził podczas wizji lokalnej, że przebieg linii energetycznych zakłóca kompozycję zabytkowego parku. Odwołująca się nigdy nie wyraziła zgody na lokalizację linii energetycznych na terenie jej nieruchomości. Nadto, odnosząc się do wyjaśnień Koncernu Energetycznego w zakresie rozbieżności parametrów technicznych urządzeń i linii energetycznej, strona wskazała, iż są one nieprzekonywujące. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy kwestionowane w odwołaniu rozstrzygnięcie. W treści uzasadnienia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego, wskazując na fakt, że zgodnie ze złożonymi przez Koncern Energetyczny dokumentami z roku 1971 ( tj. Planem LNN 15 kV, stacji trafo ST-250 i Planem LNN 380/220 V ), na działce K. K. istniały już linie energetyczne i były one przeznaczone do modernizacji. Zdaniem organu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, że sporne obiekty zostały wybudowane na działce skarżącej na podstawie ustawy z dnia 28 czerwca 1950 roku o powszechnej elektryfikacji wsi i osiedli ( Dz.U. z 1954 roku Nr 32, poz. 135) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 roku w sprawie określenia zadań i uprawnień należących do powiatowych rad narodowych i naczelników powiatu ( Dz.U. Nr 17, poz. 94 ). Na mocy tych przepisów Wojewoda Płocki, zarządzeniem Nr 2/76 z dnia 16 stycznia 1976 roku, wprowadził powszechną elektryfikację m. in. wsi S., w której właściciele i użytkownicy budynków, posesji i użytków rolnych zobowiązani byli do umożliwienia kompetentnym osobom wstępu na teren objęty powszechną elektryfikacją i wykonania odpowiednich czynności ( § 2 pkt 2 w/w zarządzenia ). W ocenie organu II instancji, treść cytowanych przepisów przesądziła o tym, iż budowa wszelkich urządzeń związanych w elektryfikacją nie stanowiła samowoli budowlanej w rozumieniu prawa budowlanego, gdyż dawały one gestorowi sieci prawo do budowy sieci na działkach objętych powszechną elektryfikacją, bez względu na posiadane prawo własności do terenu. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., świadczy o tym, że nie zachowały się żadne dokumenty świadczące o planowanych remontach sieci i urządzeń energetycznych, zatem nie można jednoznacznie ocenić legalności przeprowadzonych remontów. Natomiast przeprowadzane przez Koncern Energetyczny bieżące naprawy linii i urządzeń energetycznych, w wyniku powstałych uszkodzeń i awarii, zdaniem organu, nie można kwalifikować jako samowole budowlane. Konkludując organ stwierdził, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności posadowienia urządzeń energetycznych na działce stanowiącej własność K. K., zatem umorzenie postępowania było prawidłowe. W skardze do sądu administracyjnego K. K. wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji, jak i poprzedzającej ją decyzji I instancji, wskazując na ich sprzeczność z prawem budowlanym i ustawą z dnia 28 czerwca 1950 roku o powszechnej elektryfikacji wsi i osiedli oraz przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 105. W motywach strona wyjaśniła, że w toku postępowania administracyjnego Koncern Energetyczny informował, że urządzenia energetyczne wykonano w latach 1976 – 1977, tym niemniej nie ma żadnego dokumentu potwierdzającego tę okoliczność. Złożona w toku postępowania mapa, jest nieprzydatna w sprawie, gdyż jest mało czytelna, nie odzwierciedla obecnej sytuacji, tylko obrazuje wykonane w latach 1971 – 2005 prace, ale nie potwierdza legalności ich wykonania. Zdaniem skarżącej, sprawa legalności posadowienia linii energetycznej wymaga wnikliwszego zbadania. Organ nadzoru budowlanego powinien zebrać w sposób wyczerpujący i rozpatrzyć cały materiał dowodowy zgodnie z wymogami Kodeksu postępowania administracyjnego i prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu kontestowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z jego brzmieniem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle lub nie ma ich do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Umorzenie postępowania to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość może wynikać zatem z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przedstawione rozważania ogólne są zgodne z poglądem wielokrotnie wyrażanym w licznych orzeczeniach ( por. np. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 roku, III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25; wyrok NSA z dnia 22 maja 2001 roku, II SA 1223/00, Lex Nr 77609; wyrok NSA z dnia 17 lutego 1999 roku, IV SA 2249/96, Lex Nr 48253; wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1999 roku, SA/Sz 1029/97, Lex Nr 36139 ). Zarówno [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., jak i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. prowadząc postępowanie związani są ogólnymi regułami postępowania administracyjnego. W szczególności, organy te stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kodeks postępowania administracyjnego) oraz mają prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego). Organy obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) i ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego). Pogląd taki znajduje uzasadnienie w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego ( por. np. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 roku, I SA 2188/00, Lex Nr 81741; wyrok NSA z dnia 5 maja 1999 roku, V SA 1568/98, nie publ.; wyrok NSA z dnia 24 listopada 1994 roku, V SA 397/93, ONSA 1995/3/143 i inne). Konkludując, dopiero zebranie materiału dowodowego w sposób pełny może stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, w tym również do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W stanie faktycznym sprawy do umorzenia postępowania administracyjnego uprawniałoby zatem jednoznaczne ustalenie, iż budowa i remont instalacji elektroenergetycznej na działce skarżącej nie były realizowane w warunkach samowoli budowlanej. W ocenie Sądu organ nie ustalił tej okoliczności w sposób bezsporny. Zdaniem składu orzekającego, organy administracji w przedmiotowej sprawie naruszyły zasady postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem organów nadzoru budowlanego, zebrany w sprawie materiał dowodowy został zgromadzony w sposób wyczerpujący i świadczy o tym, że budowa urządzeń związanych z powszechną elektryfikacją na działce stanowiącej własność skarżącej nie stanowiła samowoli budowlanej. Skład orzekający nie podziela tego stanowiska. Proces gromadzenia materiału dowodowego przez organy został przeprowadzony w sposób wadliwy, wybiórczy. Organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego wystąpił bowiem tylko do Koncernu Energetycznego A Spółki Akcyjnej z wnioskiem o przedłożenie dokumentacji dotyczącej linii energetycznej znajdującej się na działkach nr ewid. 281/13 i 281/14 w miejscowości S.. W sytuacji, gdy zarządca sieci energoelektrycznej udzielił odpowiedzi, iż nie posiada żadnej dokumentacji, organ zaprzestał dalszych ustaleń. Zaniechanie to Sąd ocenił jako uchybienie zasadom ogólnym postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, w szczególności art. 7, 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, co doprowadziło do naruszenia również regulacji art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu organ powinien, w toku ponownie prowadzonego postępowania, wystąpić do innych podmiotów, które mogłyby dysponować odpowiednią dokumentacją, na przykład do organu uprawnionego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź do archiwum państwowego. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. uregulowania ustawy z dnia 28 czerwca 1950 o powszechnej elektryfikacji wsi i osiedli, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 roku w sprawie określenia zadań i uprawnień należących do powiatowych rad narodowych i naczelników powiatów, jak i zarządzenia Wojewody Płockiego z dnia 16 stycznia 1976 roku nr 2/76, świadczą o tym, że budowa urządzeń związanych z elektryfikacją na działkach skarżącej nie stanowiła samowoli budowlanej w rozumieniu prawa budowlanego, gdyż cytowane przepisy dawały gestorowi sieci prawo do budowy sieci bez względu na posiadane prawa własności do terenu. Zdaniem Sądu pogląd taki nie jest prawidłowy. Ustawa z dnia 28 czerwca 1950 roku o powszechnej elektryfikacji wsi i osiedli nakazywała przeprowadzenie powszechnej elektryfikacji obejmującej doprowadzenie przewodów elektrycznych do budynków mieszkalnych i gospodarczych oraz założenie w tych budynkach wewnętrznego urządzenia odbiorczego (art. 1 ust. 1 ustawy). Ustawa określała, komu będzie przysługiwało prawo własności urządzeń odbiorczych i pionów elektrycznych (art. 2 ust. 1 ustawy), podmioty konserwujące urządzenia (art. 2 ust. 2 ustawy), koszty elektryfikacji (art. 3 ustawy). Nadto, ustawa nakazywała umożliwienie wstępu na posesję i do budynków w celu dokonania oględzin, pomiarów i robót budowlanych (art. 4 ustawy) oraz określała obowiązki mieszkańców wsi i osiedli, którzy mogli zostać pociągani do świadczeń osobistych i rzeczowych na cele elektryfikacji (art. 5 ustawy). Przepis art. 6 w/w ustawy stanowi, iż Prezydia wojewódzkich i powiatowych rad narodowych powołują komisje elektryfikacji dla sprawowania społecznej kontroli nad powszechną elektryfikacją oraz dla opiniowania projektów miejscowych planów elektryfikacji wsi i osiedli, opracowanych przez właściwe przedsiębiorstwo elektryfikacji rolnictwa w porozumieniu z właściwym terytorialnie zarządem energetycznym. Treść tego przepisu sugeruje, że obowiązkowe było powołanie komisji elektryfikacji i przygotowanie projektów miejscowych planów elektryfikacji. Prowadząc ponownie postępowanie organy nadzoru budowlanego powinny poczynić ustalenia, kiedy miało miejsce posadowienie przedmiotowych urządzeń energetycznych, a jednocześnie, czy w świetle obowiązującego prawa budowlanego wymagało ono stosownych zezwoleń, a także poczynić starania w celu ich ewentualnego odnalezienia. Ustosunkowując się do poglądu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wyjaśnić należy, że uprawnienie do wstępu na posesję, wykonania robót i instalacji urządzeń, bez względu na prawo własności, nie przesądza o tym, że inwestor miał być zwolniony z obowiązku uzyskania zezwoleń, czy uzgodnień wynikających z prawa budowlanego. Rekapitulując, Sąd uznał za uzasadnione argumenty skargi, które w znaczącej części sprowadzają się do zarzutu naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego. Braki w zgromadzonym materiale dowodowym nie pozwalają na dokonanie przez Sąd jednoznacznej oceny, czy prace budowlane związane z wybudowaniem i późniejszymi remontami urządzeń energetycznych posadowionych na działkach 281/13 i 281/14 stanowiących własność K. K. zlokalizowanych w miejscowości S., były realizowane w warunkach samowoli budowlanej. Dopiero kompleksowe zgromadzenie materiału dowodowego będzie ewentualnie stanowiło podstawę do takiej kwalifikacji. W tej sytuacji Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" przy zastosowaniu art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 8, 77 § 1, 80 oraz art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ze względu na treść zaskarżonej decyzji ( umorzenie postępowania ) i niemożność jej wykonania Sąd odstąpił od wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 152 wskazanej wyżej ustawy. O zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej Sąd orzekł na mocy regulacji art. 205 § 2 i 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z treścią § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Na wydatki ustanowionego z urzędu pełnomocnika składa się opłata skarbowa uiszczona od pełnomocnictwa (17 zł), której wysokość została określona w oparciu o treść części IV załącznika wydanego na podstawie art. 4 ustawy z dnia 16 listopada 2006 roku o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 225, poz. 1635 ze zm.).