II SA/Łd 381/06

Dnia 17 października 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędzia NSA Anna Stępień, Protokolant asystent sędziego Marek Pilc, po rozpoznaniu w Łodzi na rozprawie w dniu 17 października 2006 roku sprawy ze skargi Z. N. i D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] znak [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 104 i 107 kpa oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalił jednorazową opłatę w wysokości 10 758 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [..] o powierzchni 1170 m2, położonej w K. przy ul. A, która na dzień zbycia stanowiła własność Z. N. i D. S. W odwołaniu od decyzji Z. N. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Odwołujący zarzucił przeprowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem przepisów art. 7-10 i 79 kpa w związku z art. 61 § 4 kpa. Podkreślił, iż organ uniemożliwił stronom czynny udział w postępowaniu przez okres prawie dwóch miesięcy od wszczęcia postępowania to jest od dnia 5 listopada 2005 r. Nie powiadomił również o powołaniu biegłego oraz nie udzielił wskazówek i wyjaśnień, co do wagi dowodu, jakim jest opinia biegłego. Według skarżącego, całe postępowanie sprowadziło się do zawiadomienia strony o zebranym materiale dowodowym i wydania decyzji. Zakwestionował także ustaloną opłatę procentową w wysokości 30 % i wskazał, że wycena nieruchomości przed zmianą planu została zaniżona i jest sprzeczna z § 50 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Stosownie do treści art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Z. N. wniósł o dokonanie oceny operatu szacunkowego przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, Kolegium powołało się na treść wskazanego wyżej art. 36 ust. 4 ustawy oraz uchwałę nr XI/156/03 Rady Miasta K. z dnia 9 grudnia 2003 r. w sprawie zmiany planu ogólnego miejscowego zagospodarowania przestrzennego miasta K. dla terenu położonego pomiędzy ulicami A, B, C i linią wysokiego napięcia (Dz. Urz. Woj. [...] nr 29, poz. 318) wywodząc, że wysokość jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami MN i MN/MR wynosi 30 %. Z kserokopii aktu notarialnego wynika zaś, że zbycie działki o nr ewid. [...] nastąpiło w dniu 22 lipca 2005 r. Na podstawie operatu szacunkowego wykonanego na zlecenie organu I instancji ustalono, że wartość nieruchomości przed zmianą planu miejscowego wynosiła 10 440 zł, natomiast po jego zmianie 46 300 zł. Poza tym, przed zmianą planu działka przeznaczona była pod tereny rolno-produkcyjne z funkcją dominującą – tereny intensywnej produkcji rolnej, upraw polowych i ogrodniczych na glebach wysokiej klasy (F5), a po zmianie planu przeznaczona została pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (8MN). Zatem, na skutek zmiany planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła o 35 860 zł. Rozpatrując zarzuty podniesione w odwołaniu, Kolegium podkreśliło, że Prezydent Miasta K. pismem z dnia 18 listopada 2005 r. powiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego i poinformował o możliwości zapoznania z operatem szacunkowym i aktami sprawy oraz zgłoszenia ewentualnych zastrzeżeń i wniosków. Podany w tym piśmie dzień 5 października 2005 r. - jako data wszczęcia postępowania z urzędu, stanowi rozpoczęcie prac przygotowawczych do ustalenia opłaty planistycznej. Odpowiadając na zarzut dotyczący naruszenia art. 10 kpa, organ odwoławczy podał, że w aktach sprawy znajdują się zwrotne poświadczenia odbioru przez strony zawiadomień od rzeczoznawcy o terminie oględzin nieruchomości. Co więcej, strony nie zgłaszały żadnych uwag w trakcie wykonywania operatu szacunkowego, ani też po otrzymaniu zawiadomień i kserokopii operatu. Według Kolegium, przyjęcie przez rzeczoznawcę do porównań transakcji z 2003 r. jest zgodne z przepisami prawa. "Standardy zawodowe rzeczoznawców majątkowych" dopuszczają bowiem przyjęcie do porównań nieruchomości, które były przedmiotem obrotu rynkowego w okresie dłuższym niż dwa lata. Zdaniem organu, art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może mieć w rozpoznawanej sprawie zastosowania, albowiem w tym postępowaniu został sporządzony tylko jeden operat techniczny, wykonany zresztą w ocenie Kolegium prawidłowo. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Z. N. i D. S. wnieśli o uchylenie decyzji organu I jak i II instancji. W jej motywach powtórzyli zarzuty z odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. Zakwestionowali fakt, sporządzenia operatu szacunkowego w dniu 10 listopada 2005 r. i ustalenie wartości nieruchomości na ten dzień zamiast na dzień jej sprzedaży. Odnosząc się art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podnieśli, iż organ odwoławczy nie może uchylać się od jego zastosowania, tylko dlatego, że skarżący nie zgłosili żadnych zastrzeżeń w postępowaniu przed organem I instancji. Ich zdaniem, Kolegium powinno udzielić skarżącym stosownych wskazówek, co do wagi dowodu, jakim jest opinia biegłego. Natomiast w kwestii zarzutów dotyczących omawianej opinii organ orzekający zobowiązany był albo wysłuchać w tym przedmiocie biegłego albo też zażądać zajęcia stanowiska na piśmie. SKO nie mogło rozstrzygnąć samodzielnie o okolicznościach, co do, których biegły się nie wypowiedział. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. odpowiadając na skargę podtrzymało argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] organ odwoławczy wstrzymał na wniosek skarżących wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, a więc jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zaskarżoną decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] ustalającą jednorazową opłatę w wysokości 10 758 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o nr ewid. [...] o powierzchni 1170 m2, położonej w K. przy ul. A, która na dzień zbycia stanowiła własność Z. N. i D. S., nie dostrzegając naruszenia przez organ I instancji dyspozycji art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej kpa. W przepisie tym ustawodawca określił podstawowe elementy składowe, jakie musi zawierać każda decyzja administracyjna. Decyzja powinna zatem zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Wymienione składniki decyzji służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego zarówno materialnego jak też procesowego. W piśmiennictwie przyjmuje się, jako minimum elementów decyzji następujące składniki: określenie autora, adresata, rozstrzygnięcie i podpis osoby reprezentującej organ (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, wydanie 7, Wydawnictwo C.H.Beck, W-wa 2005, s. 504). Uwzględniając wszystkie wskazane tu części składowe decyzji administracyjnej, Sąd stwierdził, iż rozstrzygnięcie organu I instancji nie zawiera podstawowego elementu, jakim jest określenie adresata decyzji. W sytuacji, gdy adresatem decyzji jest osoba fizyczna, organ powinien oznaczyć tę osobę danymi personalnymi, a więc imieniem i nazwiskiem wraz z podaniem adresu zamieszkania bądź pobytu. Natomiast w sentencji decyzji, a następnie w jej uzasadnieniu organ I instancji podał tylko, iż na dzień zbycia, nieruchomość o nr ewid. [...] o pow. 1170 m2, której wartość wzrosła w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiła własność Z. N. (1/2) oraz D. S. (1/2). Stwierdzić należy, że przytoczony zapis nie jest równoznaczny ze wskazaniem tychże osób jako adresatów decyzji, jako że stanowi on jedynie o tym, iż byli oni współwłaścicielami zbytej nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Brak jest natomiast wskazania w omawianym rozstrzygnięciu, na kogo zostaje nałożony obowiązek. Decyzja nakładającą na określone podmioty obowiązek uiszczenia konkretnej kwoty pieniężnej, a z taką przecież mieliśmy do czynienia na tle rozpoznawanej sprawy, powinna w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości określać osoby, które zobowiązane będą do jej uregulowania oraz kwoty jakie winny być przez te osoby uiszczone. Innymi słowy, rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) musi być sformułowane w taki sposób, ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolnie lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej i aby nie było wątpliwości, nawet po latach czego i kogo ono dotyczyło. Z zaprezentowanym wyżej poglądem składu orzekającego koresponduje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 15 września 2000 r. sygn. akt IV SA 1377/98 (nie publikowany) gdzie uznano, iż konkretyzacja prawa, która następować winna w decyzji administracyjnej nakazuje ścisłe określenie na czym w konkretnym przypadku mają polegać obowiązki adresata decyzji, tak aby zarówno on nie miał wątpliwości poprzez jakie działania zadośćuczyni nałożonemu nań obowiązkowi, jak i aby wydana decyzja nadawała się do egzekucji, w razie odmowy jej wykonania. Tymczasem w niniejszej sprawie nie dość, że nie można jednoznacznie ustalić podmiotów zobligowanych do uiszczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, to również z sentencji decyzji, ani z jej uzasadnienia nie wynika, czy ustaloną przez organ kwotę 10 758 zł ma uiścić każdy ze skarżących z osobna, czy też skarżący solidarnie stosownie do posiadanych przez nich udziałów we współwłasności. Podkreślić więc należy, że obligatoryjnych części składowych decyzji nie można w żaden sposób domyślać się z jej treści ( por. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 1987 r., SA/Gd 1045/87, ONSA 1987/2/94, wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 1995 r. III SA 1225/94, ONSA 1996/3/135, wyrok NSA z dnia 2 września 1999 r., IV SA 1418/97, Lex nr 47875, wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 1999 r., IV SA 1886/96, Lex nr 48694 ). Na tle rozpoznawanej sprawy należy odnieść się także do operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, określającego wartość nieruchomości oznaczonej numerem 41/19, położonej w K. przy ul. A, który stanowił podstawę ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Operat szacunkowy pełni rolę swoistej opinii biegłego, o której stanowi art. 84 kpa. Jest zatem dowodem w sprawie i jak każdy dowód winien zostać poddany ocenie organu administracyjnego zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż to organ, a nie biegły rozstrzyga sprawę. Z uwagi na to, że biegły dysponuje wiedzą specjalistyczną, operat powinien być tak sporządzony, by zarówno organ jak i Sąd mógł sprawdzić na jakich przesłankach biegły oparł konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania. Chodzi zatem o to, by operat (opinia) zawierał uzasadnienie, które pozwoliłoby dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Nie może zatem sprowadzać się tylko do zaprezentowania stanowiska biegłego, ale musi przekonywać jako logiczna całość. Biegły winien zatem wskazać i wyjaśnić przesłanki, które doprowadziły go do przedstawionych konkluzji. Brak fachowego uzasadnienia wniosków końcowych uniemożliwia ocenę mocy dowodowej opinii. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy świadczy niewątpliwie o tym, iż organ odwoławczy zaniechał przeprowadzenia takiej analizy. Jego zdaniem, operat szacunkowy został wykonany prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Kolegium nie zauważyło przede wszystkim, że autor opinii zbyt lakonicznie i ogólnikowo określił źródła danych merytorycznych podając, iż podstawą opracowania były informacje z lokalnego rynku nieruchomości. Z lektury operatu nie wynika jednak, co rzeczoznawca rozumie pod pojęciem "informacje z lokalnego rynku nieruchomości". Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w art. 155 określa przekładowy katalog danych, które winny być brane pod uwagę przez rzeczoznawcę majątkowego przy szacowaniu nieruchomości. Są nimi na przykład dane zawarte w księgach wieczystych, wykazach prowadzonych przez urzędy skarbowe czy chociażby tabele taksacyjne. Brak szczegółowego określenia podstaw sporządzenia operatu uniemożliwia zatem rzetelną i szczegółową weryfikację zawartych w nim danych. Co więcej, autor operatu w swoim opracowaniu posługuje się licznymi symbolami, jak chociażby "Wd", "Wg", "Cmin", "Cśr", nie wyjaśniając bliżej ich znaczenia. Znaczenia użytej symboliki nie można się domyślać, skoro organ administracyjny podobnie jak i Sąd mają za zadanie skontrolować z punktu widzenia zasad logiki i doświadczenia życiowego tok rozumowania przeprowadzonego w opinii, który doprowadził do wydania opinii o takiej, a nie innej treści. Badając operat nie można również pominąć błędów rachunkowych, które miały miejsce przy obliczaniu zakresu sumy współczynników korygujących. Z uwagi jednak na brak bliższego omówienia dokonanych przez rzeczoznawcę wyliczeń, nie sposób jednoznacznie stwierdzić, jakie znaczenie wady te miały dla rozstrzygnięcia sprawy. Dodatkowo uwadze organu odwoławczego uszedł fakt, że autor operatu szacunkowego dla określenia wartości przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem zmiany planu do porównania przyjął 15 działek, z których 12 ma powierzchnię co najmniej dwukrotnie większą, a w jednym przypadku aż 54-krotnie większą od działki nr 41/19. Z kolei dla określenia wartości działki po uchwaleniu zmiany planu do porównania przyjętych zostało także 15 działek, z których najmniejsza ma powierzchnię 165 m2, zaś największa 1382 m2. Rozbieżności w tym zakresie nie zostały jednak wyjaśnione nawet w uzasadnieniu operatu szacunkowego. Godzi się wreszcie podnieść, że organ II instancji nie widział konieczności uzyskania od rzeczoznawcy dodatkowych wyjaśnień, w kwestiach podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Bezspornym jest, że Z. N. oraz D. S. po sporządzeniu operatu szacunkowego, a przed wydaniem decyzji przez organ I instancji nie zgłaszali żadnych zastrzeżeń. Dopiero na etapie postępowania odwoławczego zakwestionowano przedmiotowy operat, formułując pod jego adresem konkretne zarzuty. Zdaniem Sądu, fakt, że strona zgłosiła zastrzeżenia do sporządzonej wyceny nieruchomości dopiero na etapie postępowania odwoławczego nie zwalniał organu II instancji z obowiązku umożliwienia stronom zdania pytań biegłemu chociażby w trakcie składania przez niego stosownych wyjaśnień. Nic też nie stało na przeszkodzie, by organ wezwał biegłego do wypowiedzenia się na piśmie w kwestii postawionych zarzutów. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zaniechało tych czynności mimo, iż nie dysponuje specjalistyczną wiedzą w zakresie wyceny nieruchomości i samodzielnie ustosunkowało się zarzutów zawartych w odwołaniu. W motywach rozstrzygnięcia powołało się nawet na uregulowania przewidziane w "Standardach zawodowych rzeczoznawców majątkowych", nie precyzując jednak miejsca ich opublikowania. Powyższe stanowi uchybienie art. 7, 77 § 1, 79 § 2 i 80 kpa. Dodatkowo zauważyć należy, organ nie ustalił należycie, kto jest w przedmiotowej sprawie stroną odwołującą się. Jak wynika to z akt administracyjnych, w nagłówku odwołania wskazani są zarówno Z. N. jak i D. S., jednakże pismo podpisał jedynie Z. N. W pismach organów obu instancji ( pismo z dnia 2 stycznia 2006 r. – dok. nr 10 i pismo z dnia 7 lutego 2006 r. dok. nr 11 ) traktuje się jako odwołujących się Z. N. i D. S. Z kolei w decyzji organu II instancji, jako odwołujący się widnieje jedynie Z. N. Powyższe wskazuje, że organ samodzielnie, bez podjęcia jakiejkolwiek próby wyjaśnienia wątpliwości w tym zakresie dokonał oceny, kto jest odwołującym się. Podsumowując, zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji określająca opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr [...] wydane zostały z naruszeniem przepisów proceduralnych w stopniu mającym istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Dlatego też należało wyeliminować je z obrotu prawnego. Prowadząc ponownie postępowanie administracyjne organ orzekający zobowiązany będzie mieć na względzie powyższe wywody, tak by w rezultacie wydać decyzję administracyjną, odpowiadającą rygorom wynikającym z art. 107 kpa. Z tych wszystkich powodów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).