II SA/Łd 382/15

Dnia 8 lipca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2015 roku sprawy ze skargi A. L.-G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. a.tp. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. orzekł o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego na dziecko A. G. za okres od 1 lipca 2013 r. do dnia 30 września 2013 r. w kwocie 500 zł miesięcznie i na dziecko M. G. za okres od 1 lipca 2013 r. do dnia 30 września 2013 r. w kwocie 500 zł miesięcznie. Jak wynika z akt sprawy, na wniosek A. L.-G. z dnia 28 sierpnia 2012 r., Prezydent Miasta Ł. – decyzją z dnia [...] września 2012 r. – przyznał stronie prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na dzieci. W dniu 29 października 2014 r. do Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. wpłynęły: pismo Sądu Okręgowego w Ł. XI Wydział Wizytacyjny z dnia 25 czerwca 2013 r. z którego wynika, iż sąd uznał się za niewłaściwy do pomocy w egzekucji świadczeń alimentacyjnych na podstawie umowy zawartej między stronami i zatwierdzonej przez sąd w Hiszpanii w dniu [...] listopada 2010 r., z uwagi na powrót ojca dzieci do kraju, oraz pismo komornika sądowego, z którego wynika, iż postępowanie egzekucyjne przeciwko dłużnikowi prowadzone jest od dnia 27 sierpnia 2014 r. Wobec powyższego organ stwierdził, iż świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie przysługują stronie od dnia 1 lipca 2013 r. Wyjaśnił również, że z uwagi na fakt, iż okres na jaki świadczenie zostało przyznane już upłynął, a decyzja w tej części wygasła, brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie w trybie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm. – dalej jako: ustawa). Organ rozstrzygnął zatem w oparciu o art. 23 ust. 1 i ust. 7 ustawy. W odwołaniu od powyższej decyzji A. L.-G. podkreśliła, iż z uwagi na postępowanie prowadzone w sądzie powszechnym (od sierpnia 2013 r. do sierpnia 2014 r.), zmierzające do wyegzekwowania umowy zawartej przed sądem w Hiszpanii, nie miała możliwości przedstawienia zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji. Niemniej jednak ustawodawca przewidział możliwość złożenia oświadczenia o bezskuteczności egzekucji, zatem organ winien wezwać stronę do przedłożenia takowego, czego w sprawie nie uczynił. W następstwie uznał, iż strona pobrała nienależnie świadczenie, gdyż nie miała miejsca potwierdzona zaświadczeniem bezskuteczność egzekucji. Nie było możliwe uzyskanie informacji właściwego sądu lub właściwej instytucji o podjęciu przez osobę uprawnioną czynności związanych z wykonaniem tytułu wykonawczego za granicą albo o niepodjęciu tych czynności w szczególności w związku z brakiem podstawy prawnej do ich podjęcia lub brakiem możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą (§ 2 ust. 2 lit. j rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosków, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego – Dz.U. z 2010 r., nr 123, poz. 836 ze zm.). Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.), art. 2 pkt 7 lit. a, pkt 11, pkt 2, pkt 3, art. 9 ust. 1 i ust. 2, art. 23 ust. 1 ustawy, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Organ odwoławczy, powtórzywszy stan faktyczny i prawny sprawy podkreślił, iż ustawa precyzyjnie określa krąg osób i kryteria, po spełnieniu których przysługuje prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Jeżeli zaś osoba pobierała nienależne świadczenia z funduszu alimentacyjnego, a była pouczona o braku prawa do ich pobierania to jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Jeżeli organ dojdzie od przekonania, iż wystąpiła jedna z przesłanek z art. 2 pkt 7 ustawy to jest obowiązany wydać decyzję o nienależnie pobranym świadczeniu. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż organ I instancji decyzją z dnia [...] września 2012 r. przyznał stronie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, w dniu 25 czerwca 2013 r. Sąd Okręgowy w Ł. uznał się za niewłaściwy do pomocy w egzekucji świadczeń alimentacyjnych z uwagi na powrót ojca dzieci do polski, o powyższym organ został poinformowany w piśmie z dnia 25 czerwca 2013 r. Zdaniem Kolegium z powyższego wynika, iż w dniu 25 czerwca 2013 r. wystąpiła okoliczność, która powinna być podstawą do wstrzymania wypłaty stronie świadczenia od dnia 1 lipca 2013 r. Ponieważ Sąd Okręgowy w Ł. dopiero w dniu [...] lipca 2014 r. wydał postanowienie o stwierdzeniu wykonalności zagranicznego orzeczenia i jednocześnie postanowił nadać klauzule wykonalności wyrokowi z dnia [...] listopada 2010 r., to postępowanie egzekucyjne w Polsce było prowadzone dopiero na wniosek z dnia 27 lipca 2014 r. O fakcie, że Sąd Okręgowy w Ł. uznał się za niewłaściwy, organ I instancji został poinformowany dopiero w dniu 29 października 2014 r., kiedy świadczenia zostały już wypłacone. Reasumując Kolegium uznało, iż dzieci strony w okresie od 1 lipca 2013 r. do dnia 30 września 2013 r. nie spełniały ustawowej definicji pojęcia osoby uprawnionej, ponieważ w tym okresie ojciec dzieci przebywał w Polsce, a wyrok z dnia [...] listopada 2010 r. nie miał w tym czasie nadanej klauzuli wykonalności. W tym samym czasie nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne przeciwko ojcu dzieci w sprawie o świadczenia alimentacyjne, zatem w okresie od 1 lipca 2013 r. do dnia 30 września 2013 r. strona pobrała na dwoje dzieci świadczenia z funduszu alimentacyjnego, które im nie przysługiwały. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. L.-G. powtórzyła argumentację odwołania i podkreśliła, iż w okresie lipiec-wrzesień 2013 r. nie było prowadzone postępowanie komornicze, gdyż przed Sądem Okręgowym w Ł. toczyło się postępowanie o nadanie klauzuli wykonalności, tym samym nie posiadała stosownych zaświadczeń, których organ żądał. Jednocześnie w okresie tym nie uległy zmianie dochody rodziny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., nie znajdując uzasadnienia dla argumentów skarżącej wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 8 lipca 2015 r. skarżąca poparła skargę i oświadczyła, że wniosek o nadanie klauzuli wykonalności złożyła na przełomie lipca/sierpnia 2013 roku, zaraz po tym jak dowiedziała się o powrocie ojca dziecka do kraju. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego na dziecko A. G. za okres od 1 lipca 2013 r. do dnia 30 września 2013 r. w kwocie 500 zł miesięcznie i na dziecko M. G. za okres od 1 lipca 2013 r. do dnia 30 września 2013 r. w kwocie 500 zł miesięcznie. Podstawę materialnoprawną przedmiotowych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym od alimentów, w szczególności przepis art. 2 pkt 7 lit. a i art. 23 ust. 1 ustawy. Z przepisów tych wynika, iż za nienależnie pobrane świadczenie uważa się świadczenia z fundusz alimentacyjnego wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub części. A jednocześnie osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami (art. 23 ust. 1 ustawy). Wskazując na przywołane uregulowania prawne oraz ustalony stan faktyczny sprawy – nie kwestionowany przez skarżącą - organ stwierdził, iż w dniu 25 czerwca 2013 r. wystąpiła okoliczność, która winna być podstawą do wstrzymania wypłaty stronie świadczenia z funduszu alimentacyjnego od dnia 1 lipca 2013 r. W dniu 25 czerwca 2013 r. powrócił do kraju ojciec dzieci skarżącej i zdaniem organu w tej dacie zaistniała okoliczność powodująca wstrzymanie wypłaty świadczenia, stosownie do art. 2 pkt 7 lit. a ustawy. Z takim wnioskiem nie można się jednak zgodzić, jako że sam fakt zmiany miejsca zamieszkania, czy powrotu dłużnika do kraju, co do zasady nie powoduje wstrzymania wypłaty świadczeń. Niemniej jednak, oceniając okoliczności sprawy w kontekście wskazanego przepisu art. 2 pkt 7 lit. a ustawy organ pominął zupełnie regulację przewidzianą w art. 21 ustawy, w którym to przepisie ustawodawca przewidział, iż wypłatę świadczeń z funduszu alimentacyjnego wstrzymuje się, jeżeli osoba uprawniona albo jej przedstawiciel ustawowy, którzy złożyli wniosek o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego: 1) odmówili udzielenia lub nie udzielili, w wyznaczonym terminie, wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń; 2) odmówili udzielenia organowi prowadzącemu postępowanie egzekucyjne informacji mających wpływ na skuteczność egzekucji lub udzielili informacji nieprawdziwych; 3) nie podejmują świadczeń przez trzy kolejne miesiące kalendarzowe. Dodatkowo w § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosków, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego wskazano, iż w przypadku niezłożenia w wyznaczonym terminie wyjaśnień w sprawie lub niedostarczenia niezbędnych dokumentów wstrzymuje się wypłatę świadczeń. Z przywołanych przepisów jednoznacznie wynika powinność organu wezwania strony do złożenia wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń, o ile takie wątpliwości zaistnieją, a przede wszystkim wyznaczenie stronie w tym celu stosownego terminu. Dopiero nieudzielenie informacji w zakreślonym terminie lub odmowa ich udzielenia stanowi podstawę wstrzymania świadczeń. Zdaniem sądu analogiczne działania wyjaśniające winien podjąć organ w przedmiotowym postępowaniu, jako że dopiero zaistnienie okoliczności powodujących wstrzymanie świadczenia daje podstawę stwierdzenia nienależności świadczenia. Zwrócić trzeba przy tym uwagę, iż przywołane w art. 21 ustawy przypadki wstrzymania wypłaty świadczenia dotyczą przede wszystkim braku współpracy wnioskodawcy z organami administracji publicznej. Nie sposób przyznać w okolicznościach przedmiotowej sprawy, oparciu o zgromadzone materiały, iż strona skarżąca odmawiała współpracy z organami orzekającymi w sprawie. Niewątpliwie organy nie wykazały braku takiej współpracy ze strony skarżącej, z lakonicznego uzasadnienia zaskarżonej – ale i poprzedzającej ją decyzji – nie sposób wywieść, iż taki brak współpracy wystąpił. A skoro organ nie wykazał zaistnienia przesłanki uzasadniającej wstrzymanie wypłaty, to w istocie wydanie zaskarżonej decyzji było błędne, a co najmniej przedwczesne. W przedmiotowej sprawie nie sposób pominąć, że stronie przyznano świadczenia na dzieci na okres świadczeniowy 2012/2013 w oparciu o pisemną informację Sądu Okręgowego w Ł., złożoną stosownie do art. 15 ust. 4 pkt 3 lit.g ustawy, jako potwierdzenie bezskuteczności egzekucji. Przepis ten stanowi, iż do wniosku o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego należy dołączyć m.in. informacje właściwego sądu lub właściwej instytucji o podjęciu przez osobę uprawnioną czynności związanych z wykonaniem tytułu wykonawczego za granicą albo o niepodjęciu tych czynności w szczególności w związku z brakiem podstawy prawnej do ich podjęcia lub brakiem możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą. Taką właśnie informację, ubiegając się o świadczenie strona przedłożyła – pismo Sądu Okręgowego w Ł. z dnia 10 sierpnia 2012 r., z którego wynika, iż strona skarżąca zwróciła się z wnioskiem o uzyskanie alimentów na rzecz małoletnich od ojca przebywającego poza granicami kraju, a alimenty zostały ustalone na podstawie umowy między stronami zatwierdzonej przez sąd hiszpański orzeczeniem z dnia [...] listopada 2010 r. i egzekucja okazała się bezskuteczna. W sytuacji zaś, gdy dłużnik alimentacyjny, tak jak w przedmiotowej sprawie, w rozpatrywanym okresie zasiłkowym, powrócił do kraju i przebywa na jego terenie, to kluczowe znaczenie ma okoliczność, czy egzekucja nadal pozostaje bezskuteczna. Fakt powrotu ojca dzieci do kraju nie skutkował bowiem sam w sobie zmianą, która mogłaby uzasadnić wstrzymanie wypłaty świadczenia. W myśl art. 2 pkt 2 ustawy bezskuteczność egzekucji oznacza egzekucję, w wyniku której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych (w sytuacji, gdy dłużnik przebywa w kraju). Ten zaś fakt wydaje się być w sprawie bezsporny. Skarżąca również konsekwentnie w toku postępowania wskazywała, że niezwłocznie po uzyskaniu informacji o powrocie dłużnika do kraju, wystąpiła do sądu o nadanie klauzuli wykonalności i nie miała wpływu na bieg sprawy. Wskazywała również, iż należności od dłużnika nie otrzymywała i nie otrzymuje. W takich okolicznościach niewątpliwie strona nie może, w myśl zasad, stanowiących preambułę ustawy, a wywiedzionych z Konstytucji RP, ponosić negatywnych konsekwencji oczekiwania na rozstrzygnięcie właściwego sądu polskiego w przedmiocie nadania klauzuli, a w szczególności w sytuacji uprzedniego przyznania świadczenia, w oparciu o to samo orzeczenie sądu zagranicznego. Z akt sprawy wynika również, ze niezwłocznie po uzyskaniu postanowienia sądu, skarżąca zainicjowała egzekucję komorniczą i uzyskała potwierdzenie bezskuteczności egzekucji zaświadczeniem tegoż organu. Przypomnieć również należy, że stosownie do art. 15 ust. 4 pkt 3 lit. c ustawy, dokumentem potwierdzającym bezskuteczność egzekucji może być odpowiednio zaświadczenie organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne albo oświadczenie stwierdzające bezskuteczność egzekucji. Skoro ustawodawca przewidział możliwość wykazania bezskuteczności egzekucji odpowiednio zaświadczeniem lub oświadczeniem przy ubieganiu się o świadczenie, to brak jest przeszkód, aby strona mogła przedstawić odpowiednio każdy z tych dokumentów również w przypadku badania przez organ, czy są podstawy do wstrzymania świadczeń. Niemniej w przedmiotowej sprawie strona nie została wezwana do wyjaśnienia istotnej w sprawie okoliczności, przez co nie wykazano należycie zaistnienia przesłanki art. 2 pkt 7 lit. a ustawy. W świetle powyższego, zdaniem sądu organy administracji publicznej nie wykazały, by świadczenia otrzymane przez skarżącą były wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących wstrzymanie wypłaty świadczenia. W konsekwencji, jak wyjaśniono to wyżej, nie zostały spełnione ustawowe przesłanki pozwalające zakwalifikować dane świadczenie z funduszu alimentacyjnego jako świadczenie nienależnie pobrane, co oznacza, iż zaskarżone i poprzedzające je rozstrzygnięcie były obarczone istotnymi wadami prawnymi i należało je wyeliminować z obrotu prawego. Rozpoznając i badając ponownie sprawę organ oceni, mając na względzie wyżej wskazane motywy, czy w kontekście okoliczności przedmiotowej sprawy, zachodzą przesłanki uznania wypłaconego stronie świadczenia za nienależnie pobrane a następnie wyda rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku. W punkcie drugim wyroku stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku w oparciu o art. 152 p.p.s.a. m.m.