II SA/Łd 383/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant asystent sędziego Beata Czyżewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 października 2006 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Wojewody [..] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] (Nr[...]) Starostwo Powiatowe w Z. po rozpatrzeniu wniosku L. S. na podstawie art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) orzekło o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości położonej w S. Gm. O., oznaczonej na mapie sytuacyjnej do celów prawnych przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 8 marca 2002r. za nr 062-1/2002 jako działki nr 1113/2 o pow. 0,0317 ha, nr 1113/3 o pow. 0,0612 ha i nr 1105/2 o pow. 0,1120 ha. W dniu 4 sierpnia 2004r. L. S. wystąpiła do Starostwa Powiatowego w Z. z wnioskiem o podjęcie stosownych działań w celu prawnego uregulowania i wypłacenia odszkodowania zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami za nieruchomość położoną w obrębie S. Pismem z dnia 19 września 2005r. organ administracji zwrócił się do wnioskodawczyni o sprecyzowanie złożonego wniosku, poprzez wskazanie w oparciu, o który z artykułów ustawy o gospodarce nieruchomościami ma być rozpatrzony złożony wniosek. W odpowiedzi na wezwanie Pani S. wskazała, iż jej wniosek winien być rozpatrzony na podstawie przepisu art. 115 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli w drodze wywłaszczenia. Działając na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami Starosta [..] wykonując zadania z zakresu administracji rządowej wystąpił z pismem do Wójta Gminy O. o przedstawienie stanowiska Gminy O. w przedmiocie wywłaszczenia własności działek ulicznych o nr 1113/2, 1113/3 i 1105/2 położonych w S. Odpowiadając Wójt Gminy O. wyjaśnił, iż nie jest zainteresowany wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w Z. I Wydział Cywilny sprawy z wniosku Wójta dotyczącej zasiedzenia przedmiotowych działek ulicznych. Zaznaczył, iż sporne działki znajdują się w miejscowości S, były i są użytkowane jako drogi powszechnego korzystania i władze będą podejmowały działania zmierzające do kontynuacji tego stanu, dla ogółu społeczeństwa. Starosta powołując przepis art. 115 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyjaśnił, iż wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu, a na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na wniosek jej organu wykonawczego. Ponieważ przedmiotowa sprawa dotyczy nieruchomości stanowiące drogi o charakterze lokalnym, Skarb Państwa nie ma interesu prawnego we wszczynaniu postępowania wywłaszczeniowego względem nieruchomości, które wykorzystywane są i administrowane przez organ samorządowy, brak zatem podstaw do wszczęcia tego postępowania z urzędu. Z kolei Wójt Gminy O. jednoznacznie określił swe stanowisko w sprawie wywłaszczenia. Reasumując brak przesłanek do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego z urzędu, a zarazem Wójt Gminy O. – podmiot uprawniony do złożenia wniosku w przedmiocie tego postępowania, odmówił jego złożenia, istnieje więc prawna przeszkoda do wszczęcia i prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują możliwości inicjowania postępowania wywłaszczeniowego przez inny podmiot niż wskazuje to przepis art. 115 w/w ustawy. Organ wyjaśnił, iż powoływana ustawa nie przewiduje sytuacji, gdy żądanie wywłaszczenia zgłasza osoba trzecia, należy jednak per analogium przyjąć, iż zakończenie takiego postępowania zainicjowanego wnioskiem osoby trzeciej winno nastąpić w formie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. W terminie prawem przewidzianym L. S. wniosła odwołanie do Wojewody [...], w którym podniosła, iż wydana decyzja jest dla niej krzywdząca. Uzasadniając wyjaśniła, iż w stosunku do spornych działek już w 1988 roku podejmowane były przez Wojewodę kroki zmierzające do ich bezpłatnego przejęcia, kroki związane z fałszowaniem dokumentów w Urzędzie Gminy, świadczą o tym archiwalne wypisy z rejestru gruntów wystawione w dniu 8 września 2003r. przedstawiające stan prawny na 31 grudnia 1998r. Działki uliczne zostały przywrócone właścicielowi zgodnie z tytułem własności zapisanym w Księgach Wieczystych Miasta S postanowieniem Sadu Rejonowego w Z. z dnia 29.10.2001r. przy dziale spadku po J. B. Obecnie Wójt Gminy znów podejmuje działania zmierzające do bezpłatnego przejęcia przedmiotowych działek, w tym celu złożył w Sadzie Rejonowym w Z. wniosek o stwierdzenie zasiedzenia tych działek. Ponieważ w osiągnięciu zamierzenia pomaga Wójtowi Starosta [..] , wyjaśnia się czemu Starosta pisał, iż Skarb Państwa nie ma interesu prawnego we wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Strona zauważyła, iż wniosek o stwierdzenie zasiedzenia został złożony w Sądzie w dniu 26 sierpnia 2005r., zatem po złożeniu przez stronę w dniu 4 sierpnia 2005r. wniosku do Starosty [...]. Zdaniem strony wszystkie działania Starosty i Wójta oraz Wojewody zmierzają do celowego przeciągania postępowania i uniemożliwienia stronie pozyskania odszkodowania, zmowa urzędnicza. W ocenie wnioskodawczyni obowiązkiem Starosty i Wójta jest wspólne porozumienie się i uregulowanie sytuacji prawnej przedmiotowych działek ulicznych, zaapelowała o ponowne rzetelne zbadanie sprawy. Jednocześnie podniosłą, iż złożone odwołanie stanowi również skargę na całokształt działań podejmowanych bezprawnie i bezkarnie przez Wójta Gminy O. Decyzją z dnia [...] (Nr[...]) Wojewoda [...] na podstawie art. 138 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania L. S. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] W uzasadnieniu Wojewoda pokrótce przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, powołując treść przepisu art. 115 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyjaśnił, iż wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu, a na rzecz jednostki samorządu terytorialnego – na wniosek jej organu wykonawczego. Wszczęcie postępowania z urzędu może także nastąpić na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza zrealizować inwestycję celu publicznego, przy czym w myśl przepisów powołanej ustawy inwestycja taką jest między innymi wydzielenie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, części lotniczych lotnisk oraz służących do kierowania, kontroli, nadzoru i zabezpieczenia ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, a także łączności publicznej i sygnalizacji (art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wskazał, iż w przedmiotowej sprawie wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego miałoby nastąpić na rzecz jednostki samorządu terytorialnego pod drogi publiczne, jedynym podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku do starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, o wszczęcie postępowania jest, działający na podstawie art. 46 ustawy o samorządzie gminnym, organ wykonawczy gminy czyli wójt. Jednakże w niniejszej sprawie Wójt Gminy O. w piśmie z dnia 3 listopada 2005r. wyjaśnił, że nie jest zainteresowany wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Z kolei Starosta [..] nie znalazł podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania, ponieważ cel wywłaszczenia został już zrealizowany. Skoro Skarb Państwa nie miał interesu prawnego we wszczęciu postępowania, gdyż sporne działki są wykorzystywane jako drogi publiczne przez organ samorządowy, który nie jest zainteresowany złożeniem odpowiedniego wniosku, a Pani S. nie jest uprawniona do występowania z takim żądaniem, to brak jest podstaw do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Wojewoda zgodził się, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje wszczęcia postępowania na wniosek osoby trzeciej i uznał zasadnym utrzymać w mocy decyzje organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Pani S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Uzasadniając strona przypomniała dotychczasowy przebieg postępowania, kładąc nacisk na treść korespondencji, jaką prowadziła m.in. ze Starostą i Wójtem. Powtórzyła za odwołaniem, iż zachowanie obu organów prowadzących postępowanie jest bezprawne, bezkarne i wielce krzywdzące dla niej. Zdaniem skarżącej decyzje I i II instancji są decyzjami przedwczesnymi, z uwagi na fakt, iż w Sądzie Rejonowym w Z. prowadzone jest postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia spornych działek. Rozstrzygnięcie Sądu może mieć wpływ na zmianę stanowiska Wójta i zmianę decyzji Starosty. Podniosła, iż przedmiotowe działki są wykorzystywane jako drogi jednakże cel ten został osiągnięty przez zabranie cudzej własności bez odszkodowania, bez żadnych formalności, zaś działki strony nigdy nie były własnością Skarbu Państwa, potwierdzeniem tego jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] korzystna dla Wójta Gminy O. , ale niekończąca całej sprawy, bo sytuacja prawna działek dalej jest do załatwienia. Skarżąca odniosła się również do kwestii odszkodowania za sporne nieruchomości, postępowanie w tej sprawie zostało umorzone a decyzja wydana w tej sprawie została zaskarżona do WSA. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [..] nie znajdując uzasadnienia dla zarzutów skarżącej, wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu powtórzył dotychczasowy przebieg postępowania i zajmowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), zwanej dalej "p.p.s.a.". Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić w całości lub części (art. 145 § 1 ust.1 p.p.s.a.), stwierdzić jej nieważność w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 ust. 2 w/w ustawy). Ewentualnie stwierdzić, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 3 p.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. Dodatkowo podkreślić należy, iż w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując złożoną skargę w tak określonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się uchybień, których skutkiem byłoby uchylenie zaskarżonej decyzji, ani też decyzji organu I instancji. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa wszczęcia postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości położonej w S. gm. O. oznaczonej na mapie sytuacyjnej do celów prawnych przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 8 marca 2002r. za nr 062-1/2002 jako działki nr 1113/2 o pow. 0,0317 ha, nr 1113/3 o pow. 0,0612 ha i nr 1105/2 o pow. 0,1120 ha. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) nie określa przesłanek odmowy wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Należy uznać, iż odmowa taka może nastąpić jedynie w razie braku wymagań formalnych tj. w razie stwierdzenia braku legitymacji prawnej do wystąpienia z wnioskiem, jak również braku materialnych przesłanek wywłaszczenia, określonych w art. 112 ust. 3 ustawy. Przepis powołanego art. 12 ust 3 stanowi: "Wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy". W sprawie niniejszej jest również poza sporem, że na działkach skarżącej znajduje się urządzona droga administrowana przez organ samorządowy, tak więc w istocie Skarb Państwa nie ma interesu prawnego w wszczynaniu postępowania wywłaszczeniowego, zaś Wójt Gminy O. nie jest zainteresowany z uwagi na toczące się postępowanie sądowe o zasiedzenie przedmiotowych działek i faktycznie urządzoną drogę. Ustawodawca w przepisie art. 115 w/w ustawy wyraźnie wskazał, iż wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu, a na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na wniosek organu wykonawczego tej jednostki, wszczęcie może nastąpić również na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny. Natomiast Pani S. jako właścicielka spornych działek nie może występować z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Właściciel nieruchomości, która miałaby być wywłaszczona nie został wymieniony jako podmiot posiadający uprawnienie do wystąpienie z wnioskiem o wszczęcie takiego postępowania. W tej sytuacji właściciel może wystąpić jako strona, jednakże jako strona postępowania wywłaszczeniowego wszczętego z inicjatywy jednego z podmiotów wymienionych w art. 115 ustawy. Pani S. nie posiada więc legitymacji do złożenia wniosku o wszczęcie przedmiotowego postępowania, zasadnie zatem organ odmówił wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Powyższe wywody znajdują również potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. ( patrz wyrok NSA w Warszawie z 2003.12.02 w sprawie I SA 1332/02 ( LEX nr 149525 ) "Jeżeli określony w ustawie cel inwestycyjny został już zrealizowany w całości, to brak jest ustawowych przesłanek do orzeczenia wywłaszczenia nieruchomości. W takich wypadkach stosunki między inwestorem, jako posiadaczem nieruchomości, a właścicielem kształtują się według reguł określonych w art. 224-231 kc". Analogicznej sytuacji dotyczy również wyrok NSA w Warszawie z 2001.06.22 w sprawie I SA 242/00 ( LEX nr 54433 ), w którego tezach czytamy: "1. Przepis art. 115 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami został zredagowany jako norma określająca jedynie formę decyzji o odmowie, a nie jako materialna podstawa. Brak przesłanek odmowy wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego należy rozpatrywać na tle art. 112 ust. 3 tej ustawy - jako braku materialnych przesłanek wywłaszczenia - oraz w razie stwierdzenia braku legitymacji prawnej do wystąpienia z wnioskiem. 2. Decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego musi wyjaśniać przyczyny wynikające z przepisu art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w którym to przepisie została określona generalna zasada wywłaszczenia nieruchomości. Z treści art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika jednak, że z możliwości wywłaszczenia można skorzystać jedynie przed rozpoczęciem inwestycji. Zrealizowanie na nieruchomości celu publicznego przed wydaniem decyzji o jej wywłaszczeniu pozbawia skarżącego możliwości skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości, gdyż cel publiczny został już zrealizowany. Brak celu publicznego skutkuje brakiem materialnej przesłanki z art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami". Strona skarżąca była również pouczona o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia odnośnie zebranego materiału sprawy, doręczane jej były także wszelkie dokumenty. Zarzuty skarżącej odnoszą się także do postępowania w przedmiocie odszkodowanie, nie mogą odnieść żadnego skutku w tej sprawie gdyż jej przedmiotem nie jest ustalenie odszkodowania Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, iż zaskarżona decyzja, a tym samym poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie narusza przepisów prawa a przytoczona argumentacja organu odwoławczego zasługuje na uwzględnienie. Podnoszone w skardze uchybienia nie stanowią naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie nie zachodzą również przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.