II SA/Łd 383/07

Dnia 4 grudnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Referendarz sądowy Robert Adamczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2007 roku sprawy ze skargi S. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie uchylenia, w wyniku uwzględnienia skargi, w trybie art. 54 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi własnego postanowienia dotyczącego dokonania ekspertyzy technicznej budynku 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz S. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania 3. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] r., w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, zobowiązał H.R. do sporządzenia i przedłożenia oceny technicznej budynku gospodarczego z nieskanalizowanym ustępem, usytuowanego na działce o nr ewid. 486, położonej w Z., gm. Z. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że postępowanie w tym względzie zostało wszczęte w związku z pismem S.W., wnoszącego o zbadanie stanu technicznego przedmiotowego budynku. Organ ustalił, że przedmiotowy budynek został wybudowany w latach 50. Ustalił także, że zarządcą przedmiotowego budynku jest H.R., która potwierdziła to w oświadczeniu złożonym do protokołu oględzin. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła H.R. podnosząc, że podczas oględzin stwierdzono, że budynek może być nadal użytkowany i nie stanowi zagrożenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] r. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. W uzasadnieniu stwierdził, że w przedmiotowej sprawie szczególnie istotna jest kwestia, czy istniejący w budynku ustęp może być nadal użytkowany, ze względu na wątpliwości, czy spełnia on m.in. warunki techniczno-budowlane obowiązujące w czasie budowy. Nie można w szczególności – zdaniem organu – wykluczyć ewentualnego niekorzystnego wpływu nieskanalizowanego ustępu na stabilność konstrukcji obiektu. W ocenie organu odwoławczego zasadne było w związku z tym nałożenie na odwołującą się wskazanego w zaskarżonym postanowieniu obowiązku. Na powyższe postanowienie H.R. złożyła, za pośrednictwem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W treści skargi podniosła m.in., że nie jest właścicielką nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt będący przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Wyjaśniła przy tym, że sprawa o zasiedzenie nieruchomości jest obecnie rozpatrywana przez Sąd Rejonowy w Ł. na jej wniosek. Jak przy tym wyjaśniła, nie jest też ona także zarządcą tej nieruchomości - sprawuje jedynie opiekę nad swoim rodzinnym domem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po zapoznaniu się z zarzutami podnoszonymi w ww. skardze oraz po dokonaniu ponownej analizy zebranych dokumentów, uznał za uzasadnione argumenty skarżącej i z tego względu, opierając się na przepisie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) postanowieniem z dnia [...] r. uwzględnił w całości skargę i uchylił własne postanowienie z dnia [...] r. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył S.W., wnosząc o uchylenie postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. Postanowieniu temu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego polegających na wydaniu ww. postanowienia na podstawie nieprawdziwych danych. W uzasadnieniu skargi, S.W. zarzucił, iż organ uchylając zaskarżone postanowienie oparł się na nieprawdziwych informacjach przekazywanych przez H.R. W szczególności, w ocenie skarżącego, H.R. podała nieprawdziwe informacje, w szczególności w skardze do Sądu na postanowienie z dnia [...] r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Jak stwierdził przy tym skarżący, z uzasadnienia do postanowienia z dnia [...] r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wynika, że H.R. nie jest zarządcą przedmiotowego budynku. Przeczą temu – w jego ocenie – ustalenia zawarte w piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. gdzie podano, że H. R. jest zarządcą tegoż budynku, co wynika z jej oświadczenia wniesionego do protokołu oględzin z dnia 14 lipca 2006 r. W ocenie skarżącego jest to oczywiste manipulowanie faktami przez H.R. Ponadto, jak stwierdził skarżący, o tym, że H.R. jest zarządcą budynku świadczy fakt, że do budynku mieszkalnego wprowadziła lokatorów, którzy zamieszkują w nim już około 6 lat i użytkują również przedmiotowy budynek gospodarczy. Odnosząc się do konieczności dokonania oceny technicznej budynku S. W. stwierdził, iż konieczność jej wykonania wynika z tego, iż wiek budynku wynosi ok. 65-70 lat. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest o tyle zasadna, że skutkuje uchyleniem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie organu odwoławczego wydane w trybie art. 54 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Norma ta reguluje instytucję autokontroli. Stosownie do treści tego przepisu organ administracji publicznej, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Tryb autokontroli jest szczególnym trybem orzekania przez organ administracji publicznej, przewidzianym nie w Kodeksie postępowania administracyjnego lecz w ustawie regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi. Umożliwia ona organowi odwoławczemu weryfikację wydanego rozstrzygnięcia bez potrzeby angażowania sądu administracyjnego. Instrument ten realizuje słuszne założenie, aby uchybienia organów administracji, co do istnienia których nie ma sporu pomiędzy tymi organami a stronami postępowania, usuwano jeszcze na drodze administracyjnej, rezerwując kontrolę sądowoadministracyjną tylko na wypadek nieusuwalnej rozbieżności stanowisk między organem a stroną. W oczywisty sposób służy to ekonomii rozstrzygania spraw administracyjnych. Omawianą instytucję uregulował ustawodawca w sposób oszczędny. Literalna wykładnia art. 54 § 3 p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości jedynie odnośnie do tego, iż organ odwoławczy może skorzystać z autokontroli tylko wtedy, gdy uwzględnia skargę w całości, nie wyjaśniając jednakże, co pod pojęciem "uwzględnienie skargi w całości" należy rozumieć (w jakim zakresie należy uwzględnić żądanie, czy też zarzuty skargi, aby uwzględnienie skargi nastąpiło). Niedookreśloność regulacji wyraża się także w niewyjaśnieniu, jakiego rodzaju orzeczenia mogą być w trybie autokontroli wydane. Taki sposób regulacji odróżnia się istotnie od uregulowań kompetencji wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 145-150 p.p.s.a.), precyzyjnie określających, co może uczynić sąd w ramach uwzględnienia skargi. Podobna precyzja znamionuje także art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. wskazujący rodzaje rozstrzygnięć organu odwoławczego uwzględniając odwołanie od decyzji organu I instancji. Skoro w ramach procedury autokontroli organ administracji publicznej rozważa możliwość "uwzględnienia skargi", to kryteria tej oceny powinny odpowiadać kryteriom stosowanym przez sąd administracyjny. Jak to wyżej podniesiono podstawowym warunkiem trybu przewidzianego w art. 54 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest uwzględnienie skargi w całości. Przez "uwzględnienie skargi w całości" należy rozumieć uwzględnienie skargi co do istoty, chyba że z treści skargi wynika, iż skarżącemu chodzi o inne rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu treść skargi H.R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. jest jednoznaczna – jej intencją było "uwolnienie" skarżącej z obowiązku sporządzenia i przedłożenia oceny technicznej budynku gospodarczego. Zaskarżone przez S.W. postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] r. o uchyleniu własnego postanowienia, pomimo że stanowi o uwzględnieniu skargi w całości, wymogu tego nie spełnia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zobowiązany bowiem został do ponownego rozpatrzenia zażalenia H.R. na postanowienie organu I instancji i na tym etapie nie można wykluczyć rozstrzygnięcia nieuwzględniającego wniesionego środka odwoławczego. Dodatkowo podnieść należy, że art. 54 § 3 ppsa zawiera regulację materialnoprawną. Pomimo, że został zamieszczony w systematyce ustawy procesowej, to o jego charakterze materialnoprawnym przesądza przedmiot regulacji: zakres kompetencji organu, którego działanie lub bezczynność zaskarżono do sądu administracyjnego. Art. 54 § 3 wprowadza do wyznaczenia granic samokontroli, przesłankę związania organu przepisami o właściwości, co powoduje, że tylko jeśli na podstawie przepisów prawa jest właściwy do weryfikacji decyzji, może uwzględnić skargę. Wprowadzenie tej nowej przesłanki usuwa wątpliwości interpretacyjne co do podstaw weryfikacji aktu lub czynności w trybie samokontroli. Różni się zatem zasadniczo od rozwiązania przyjętego w art. 38 ust. 2 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), który stanowił, że organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może uwzględnić skargę w całości do dnia wyznaczenia przez Sąd terminu rozprawy. Art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odsyłając do właściwości organu, nie stanowi samoistnej podstawy dokonania weryfikacji decyzji, jego stosowanie musi pozostawać w związku z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisami szczególnymi, do których odsyła Kodeks postępowania administracyjnego. Z uzasadnienia zaskarżonego przez S.W. postanowienia wydanego w trybie autokontroli nie wynika, jaki był rodzaj naruszonego przez organ odwoławczy prawa (kwalifikowany, czy też nie), a zatem nie jest możliwe zweryfikowanie, czy rodzaj tego naruszenia uzasadniał podjęte rozstrzygnięcie w granicach właściwości organu. W razie bowiem występowania przesłanek z art. 156 § 1 kpa, organ administracji, który ze względu na brak właściwości nie byłby uprawniony do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, powinien powstrzymać się od orzekania w ramach uprawnień autokontrolnych. Reasumując: w decyzji wydanej na podstawie art. 54 § 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organ obowiązany jest wykazać swoją właściwość, a zatem powołać podstawę prawną weryfikacji decyzji zaskarżonej do sądu, z której wynika właściwość organu, rodzaj naruszonego prawa i zastosowanie sankcji (wzruszenia, nieważności) decyzji, a w tym i zakres właściwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nie sposób w końcu podnieść i tego aspektu, że uwzględnienie skargi w całości oznacza, że sprawa, która przeszła przez tok instancji i została rozstrzygnięta ostateczną decyzją nie powinna powracać na drogę administracyjnoprawną, bo ta możliwość wykluczona została przez przekazanie sprawy do Sądu wobec złożenia skargi. Tak więc mimo, że art. 54 § 3 ustawy nie określa prawnych form uwzględnienia skargi, należy przyjąć, iż uwzględnienie skargi w całości następuje wówczas, gdy organ: - uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub części i orzeka w tym zakresie co do istoty sprawy, - uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji i orzeka o istocie sprawy, - uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji i umarza postępowanie przed organem I instancji. Decyzja wydana w trybie art. 54 § 3 ppsa może jedynie zadośćuczynić skardze, nie może natomiast przynieść skutku otwarcia możliwości cofnięcia sprawy do etapu postępowania odwoławczego i do dalszego skorzystania z art. 138 § 2 kpa. W ramach autokontroli organ administracji może zrobić tylko tyle ile w skardze żąda strona. Odmienne zachowanie organu administracji na tle niniejszej sprawy oznacza nie tylko wadliwe zastosowanie art. 54 § 3 ppsa przez powrót sprawy do trybu postępowania administracyjnego, a także oznacza wkroczenie przez organ w sferę, która od momentu złożenia skargi jest oddana do wyłącznej dyspozycji Sądu. Te wszystkie wskazania organ winien mieć na uwadze w sytuacji, gdyby zdecydował się jeszcze raz na wydanie orzeczenia w trybie autokontroli. Nie może jednak pominąć tej istotnej kwestii, że rozstrzygnięcie uwzględniające skargę w całości może być wydane do dnia rozpoczęcia rozprawy, zaś skarga H. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia 13 grudnia 2006 r. została prawomocnie odrzucona postanowieniem Sądu z dnia 22 marca 2007 r. (sygn. akt II S.A./ Łd 194/07). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151, 200 i 152 ppsa, orzeczono jak w pkt 1 – 3 wyroku. B.C.