II SA/Łd 383/18

Dnia 29 maja 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2018 roku sprawy ze sprzeciwu A. O. i W. O. od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczącego zmiany stanu wody na gruncie oddala sprzeciw. a.bł. II SA/Łd 383/18 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. Prezydent Miasta Ł. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie możliwego naruszenia art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.), poprzez zmianę stanu wody na gruncie - działce nr 490/7 w obrębie [...] w Ł. ze szkodą dla gruntów sąsiednich - działek nr 517, 518, 519 i 520. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że zawieszenie postępowania jest konieczne z uwagi na właściwe ustalenie stron postępowania. To zaś nie jest możliwe do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez organy Policji i Prokuratury na podstawie art. 270 § 1 k.k. w sprawie sfałszowania podpisów części wnioskodawców na wniosku o wszczęcie postępowania. Zażalenie na ww. postanowienie złożył W.N., wnosząc o merytoryczne rozpatrzenie sprawy i wydanie stosownej decyzji. Oczekiwanie na zakończenie sprawy karnej dotyczącej sfałszowania podpisów powoduje coraz większe szkody na jego posesji. Podniósł także, że uczestniczył w toczącym się postępowaniu, brał udział w oględzinach i podpisywał protokoły z nich sporządzone. Zalewanie działek nr 517, 518, 519 i 520 jest bezsporne, co potwierdza wykonana przez pracowników Urzędu Miasta dokumentacja fotograficzna. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło postanowienie organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu postanowienia organ zażaleniowy wskazał, że w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na tej podstawie prawnej jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest wtoku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a ponadto zagadnienie to nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Organ jest obowiązany ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Kolegium podkreśliło, że z treści postanowienia organu I instancji wynika, że postępowanie zostało zawieszone z uwagi na konieczność prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, którymi winne być wszystkie osoby składające wniosek i które są poszkodowane na skutek zmienionego stanu wody na działce nr 490/7. Za strony postępowania w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych powinni zostać uznani właściciele (lub posiadacze samoistni albo użytkownicy wieczyści) nieruchomości, na których doszło do zmiany stanu wody na gruncie oraz właściciele (lub posiadacze samoistni albo użytkownicy wieczyści) nieruchomości, które w wyniku tej zmiany ponoszą szkodę. Postępowanie to dotyczy bowiem interesów prawnych tych osób w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ustalenie kręgu stron ma zatem co do zasady charakter zagadnienia wstępnego, o ile wymaga podjęcia działań przez inny organ lub sąd. Jednakże Kolegium stwierdziło, że wynik postępowania karnego prowadzonego na podstawie art. 270 § 1 k.k. nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie dotyczącej naruszenia stosunków wodnych. Wniosek (zawiadomienie) dotyczący naruszenia stosunków wodnych został podpisany przez cztery osoby. Postępowanie prowadzone zaś przez Komendę Miejską Policji w Ł. dotyczy sfałszowania podpisów trzech z tych osób, tj. K. J., Z.M. i W.N. Podpis czwartego wnioskodawcy, tj. R.K., nie budził wątpliwości. Zatem wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2017 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działce nr 490/7. Stanowisko W.N., mimo powziętych wątpliwości co do autentyczności jego podpisu na wniosku, aktualnie wątpliwości nie budzi, chociażby wobec czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu oraz treści zażalenia. Podobna sytuacja ma miejsce w przypadku K.J., która uczestnicząc w oględzinach nieruchomości w dniu 4 sierpnia 2017 r. nie kwestionowała zasadności swojego udziału w tym postępowaniu (co oznacza, że wskazywała na siebie jako osobę, która ponosi szkody w wyniku naruszenia stosunków wodnych) i potwierdziła ustalenia dokonane w wyniku tych oględzin własnoręcznym podpisem. O ile jednak, w ocenie organu I instancji, udział w tej czynności w sposób niewystarczający potwierdza intencje K.J., możliwe są w tym zakresie dalsze ustalenia poprzez skierowanie do ww. osoby stosownego wezwania do wypowiedzenia się w tej sprawie. Zatem w odniesieniu do K.J., R.K. i W.N. nie ma podstaw do zawieszenia postępowania. Ustalenia policji w tej sprawie nie mają bowiem bezpośredniego związku z możliwością ustalenia (potwierdzenia) rzeczywistych intencji tych osób co do konieczności prowadzenia postępowania i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działce nr 490/7. W przypadku zaś Z.M., wobec ustaleń organu I instancji, Kolegium stwierdziło, że nie występowała ona z wnioskiem o wszczęcie postępowania. Tym samym nie zgłaszała szkody w związku z jakąkolwiek zmianą stosunków wodnych na cudzym gruncie. To zaś wskazuje na brak przymiotu strony Z.M. w tym postępowaniu. Faktu tego, wobec oświadczenia zainteresowanej, nie zmieni wynik postępowania prowadzonego na podstawie art. 270 § 1 k.k. Od ostatecznego postanowienia sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli A. i W.O., zarzucając mu naruszenie: 1/ art. 138 § 2 oraz 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uchyleniem postanowienia organu I instancji, pomimo braku ku temu podstaw, 2/ art. 141 § 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, skutkujące przyjęciem i rozpoznaniem zażalenia, które wpłynęło do akt sprawy od osoby, co do której nie można było na tym etapie (bez ustaleń postępowania karnego) ustalić, czy jest stroną postępowania, 3/ art. 28 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, skutkujące dokonaniem przedwczesnych i nieznajdujących oparcia w materiale sprawy przypuszczeniach organu II instancji co do przymiotu strony postępowania w odniesieniu do osoby lub osób, których krąg nie został i nie mógł dotąd zostać jednoznacznie ustalony, 4/ art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, skutkujące błędnym ustaleniem, że nie jest w rozumieniu tego przepisu kwestią wstępną wynik postępowania karnego mającego na celu ustalić, czy pod pismem wszczynającym postępowanie administracyjne podpisy złożyły strony postępowania w tymże piśmie powołane, czy też inne osoby (a jeśli strony - to czy wszystkie i czy wyłącznie strony danego postępowania), w szczególności w odniesieniu do osoby Z. M., którą organ II instancji uznał jednoznacznie za niebędącą stroną postępowania, choć nie zostało jeszcze dotąd ustalone, czy istotnie nie złożyła ona swojego podpisu pod wnioskiem o wszczęcie postępowania, czym uczyniłaby siebie stroną tegoż postępowania bez względu na późniejsze swoje oświadczenia, 5/ art. 131 w zw. z. art. 144 k.p.a., poprzez niezastosowanie i brak zawiadomienia stron postępowania o wniesieniu zażalenia, pomimo obligatoryjnego charakteru takiego zawiadomienia, skutkujące naruszeniem prawa strony do aktywnego uczestniczenia w postępowaniu odwoławczym, chociażby w postaci prawa zakwestionowania pochodzenia zażalenia od strony w rozumieniu art. 141 k.p.a., tj. m.in. co do autentyczności podpisu widniejącego na zażaleniu. Wskazując na powyższe naruszenia składający sprzeciw wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, a także o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W myśl zaś art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (dotyczącym zażaleń) do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję (postanowienie) o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy (zażaleniowy) uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji (postanowienia) organu I instancji i przekazanie mu sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. Kwestią wymagającą oceny na obecnym etapie postępowania jest ustalenie, czy postępowanie prowadzone przez właściwe organy na podstawie art. 270 k.k., mające na celu wyjaśnienie, czy na wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych na wskazanych nieruchomościach, podrobione zostały podpisy K.J., Z.M. i W.N., stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., skutkujące koniecznością zawieszenia postępowania. W myśl tego przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ I instancji stanął na stanowisku, że dopiero prawomocne rozstrzygnięcie kwestii autentyczności podpisów na wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany stanu wody na gruncie: działce nr 490/7 ze szkodą dla gruntów sąsiednich - działek nr 517, 518, 519, 520, pozwoli na ustalenie stron postepowania, co jest warunkiem niezbędnym dalszego prawidłowego precedowania i zakończenia sprawy decyzją. Tymczasem w świetle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji zobligowany jest do zawieszenia postępowania tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie może przesądzać o istnieniu zagadnienia wstępnego. Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji w rozumieniu tego przepisu, wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jawi się jako przeszkoda do wydania decyzji. Chodzi tu więc o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przy czym od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy. Należy zatem zgodzić się z organem II instancji, że w niniejszej sprawie nie zaistniała konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Oczywiście właściwe ustalenie stron postępowania jest konieczne, by dalej je legalnie prowadzić. Tym niemniej ustaleń takich może dokonać we własnym zakresie organ I instancji. Kwestia podrobienia podpisów nie stanowi w żaden sposób zagadnienia wstępnego, bez którego nie sposób wydać decyzji w sprawie pogorszenia stanu wody na gruncie. Postępowania prowadzone w trybie art. 270 k.k. pozwoli jedynie na ustalenie odpowiedzialności karnej osoby uznanej za winną podrobienia dokumentu czy podpisu. Zakończenie tego postępowania nie jest natomiast konieczne do prowadzenia postępowania wszczętego na podstawie art. 29 ustawy Prawo wodne. Prawidłowo wskazuje organ II instancji, że K.J., Z.M. i W.N. wypowiadali się już w kwestii dotyczącej zalewnia ich działek. O ile organ I instancji wciąż miał wątpliwości, czy osoby te chcą, by postępowanie obejmowało również ich nieruchomości, powinien wątpliwości te rozstrzygnąć zwracając się do nich o jednoznaczne wypowiedzenie się w tej kwestii. Zdaniem Sądu organ II instancji właściwie zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ I instancji dopuścił się bowiem naruszenia przepisów postępowania – art. 97 § 1 pkt 4. Do tego charakter sprawy, w tym zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia – a wiec ustalenie stron postępowania, nie pozostawiał organowi zażaleniowemu innej możliwości, niż przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Odnosząc się zaś do wątpliwości składających sprzeciw odnośnie do autentyczności podpisu W.N. na złożonym zażaleniu, Sąd podziela stanowisku organu II instancji, że brak jest jakichkolwiek podstaw, by wątpliwości te podzielać, a i autorzy sprzeciwu w żaden sposób nie rozwinęli tego wątku. Również niezrozumiałe jest kwestionowanie rozpoznania zażalenia poprzez odmawianie przymiotu strony W.N., w sytuacji złożenia przez niego zażalenia, w którym wprost żąda wydania decyzji. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 w związku z art. 64e p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. k.ż.