II SA/Łd 384/06

Dnia 21 lipca 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Arkadiusz Blewązka, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Marek Pilc, po rozpoznaniu w Łodzi na rozprawie w dniu 21 lipca 2006 roku sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. – Filia P., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł., na podstawie art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz art. 39 ust 1-3, art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2003 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2003 r. Nr 64, poz. 593 ze zm.) odmówił przyznania M. R. zasiłku celowego bezzwrotnego w kwocie 1.835 zł na pokrycie zaległości w opłatach czynszowych wnioskodawcy, powołując się na brak środków finansowych na ten cel. Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. R. podając, iż dotychczas nigdy nie występował o pomoc z opieki społecznej, obecnie jednak jest zmuszony o taką pomoc wystąpić, gdyż po opuszczeniu Zakładu Karnego nie jest w stanie uregulować zadłużenia związanego z nie uiszczonym czynszem za zajmowany lokal mieszkalny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art.. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 4, art. 7 pkt 4 i 5, art. 39 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2003 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2003 r. Nr 64, poz. 593 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż wnioskodawca nigdzie nie pracuje, ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności, korzysta z zasiłku stałego w kwocie 418 zł oraz pomocy w formie ciepłego posiłku, prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe w jednoizbowym lokalu bez wygód, nie posiada dzieci, ani innych osób zobowiązanych do alimentacji. Organ odwołując się do treści art. 7 ustawy o pomocy społecznej wskazał, iż pomocy udziela się między innymi osobom bezrobotnym i niepełnosprawnym. W celu zaspokojenia niezbędnych potrzeb takich osób może zostać przyznany zasiłek celowy, przy czym, co podkreślił organ, pomoc ta ma charakter jedynie fakultatywny i limitowana jest wysokością środków pozostających w dyspozycji organu administracji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. przyznało, iż odwołujący się spełnia kryteria formalne, zwłaszcza dochodowe, pozwalające przyznać zasiłek celowy. Powołując się jednak na informacje uzyskane od organu I instancji, dotyczące kwoty środków przekazanych do dyspozycji z przeznaczeniem na pomoc społeczną, organ odwoławczy stwierdził, iż dane te uzasadniały podjęcie przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ł. decyzji negatywnej. Podkreślił również, iż przedmiotowa pomoc społeczna kierowana jest w pierwszej kolejności do osób nie posiadających żadnego dochodu, jak i tych, których minimalny dochód pozwala zaspokoić wyłącznie najpilniejsze potrzeby bytowe. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]Nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył M. R., zwracając się w niej o pomoc w spłacie zadłużenia mieszkania. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej odrzucenie podnosząc, iż skarga nie odpowiada warunkom formalnych, wymienionym w art. 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem nie konkretyzuje zarzutów wobec zaskarżonej decyzji. Na wypadek nie uwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi, organ wniósł o jej oddalenie odwołując się w tym zakresie do argumentacji przytoczonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz.1270, dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd w przypadku stwierdzenia przesłanek określonych w art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnia skargę i może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, nie jest przy tym związany zarzutami skargi. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą w/w okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. Jako pierwszy należy rozważyć zarzut wniosek organu o odrzucenie skargi jako najdalej idący. Żądanie odrzucenia skargi z uwagi na brak formalny nie może się ostać. Skarga wprawdzie jest bardzo ogólnikowa, nie precyzuje zarzutów ani naruszenia prawa, ale w takiej sytuacji brak podstaw prawnych do odrzucenia skargi wprost, bez wzywania do usunięcia braków formalnych. Wynika to wprost regulacji zawartej w art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd odrzuca skargę, której braków strona nie uzupełniła w wyznaczonym terminie. Zatem strona winna uprzednio zostać wezwana do uzupełnienia braku. Ponadto, brak sprecyzowania zarzutów wobec skargi nie stanowi przeszkody do jej rozpoznania, o ile z treści można wywnioskować , jakie jest żądanie strony. Wprawdzie wśród wymogów formalnych, jakim skarga winna czynić zadość, przepis art. 57 §1 pkt 3 p.p.s.a. wymienia określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego, ale przepis ten nie oznacza wymogu dokładnego określenia w skardze żądań. Przyjmuje się, iż określone w nim wymagania muszą być spełnione w stopniu umożliwiającym nadanie skardze dalszego biegu. Skarżący nie musi np. precyzować, czy żąda uchylenia zaskarżonego aktu, czy też stwierdzenia jego nieważności ("Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz J.P. Tarno Wyd. Lexis Nexis W-wa 2004, str.111-113). Za taką wykładnią przepisu art. 57 p.p.s.a. przemawia konstrukcja przesłanek legitymacji procesowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, opartej na istnieniu interesu prawnego w zaskarżeniu oraz zasada niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi (art. 134 §1 p.p.s.a.), a także unormowania art. 145 -150 p.p.s.a., określające przesłanki uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny. Przepisy te odwołują się do zgodności lub niezgodności zaskarżonego aktu z obiektywnym porządkiem prawnym. W świetle tych unormowań nie miałoby sensu stawianie skarżącemu wymagań, które nie mają wpływu na zakres przeprowadzonej przez sąd administracyjny kontroli i rozpoznania zaskarżonego aktu , ani też na zakres orzekania przez sąd ("Prawo o postępowaniu"....Komentarz pod red. T. W. wyd. Lexis Nexis, W-wa 2005). Reasumując tę część rozważań stwierdzić trzeba, iż brak podstaw prawnych do odrzucenia skargi, skoro wynika z niej, iż M. R. kwestionuje odmowę przyznania świadczenia. Skarga zasługuje na uwzględnienie W rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz.593 ze zmianami, w dalszej części cytowana jako "ustawa"). Zgodnie z treścią art. 39 ustawy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek ten w szczególności może zostać przyznany na pokrycie w części lub w całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu itp. (art. 39 ust.2 ustawy). Zasiłek celowy służy zatem zaspokojeniu konkretnej potrzeby bytowej. Z drugiej jednak strony możliwość przyznania zasiłku celowego determinowana jest możliwościami finansowymi organów pomocy społecznej, co wynika z treści przepisu art.3 ust.4 ustawy – potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Przyznanie zasiłku celowego następuje w ramach uznania administracyjnego – w sytuacji spełnienia przez wnoszącego kryteriów, organ może – ale nie musi - przyznać prawo do świadczenia. Nie oznacza to jednak, iż decyzje o charakterze uznaniowym nie podlegają kontroli sądowej. Kontrola ta sprowadza się co do zasady do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem procedury administracyjnej. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podatnie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia jest zobowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu z obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 §1 k.p.a.) i dogłębnej oceny - na podstawie tak zgromadzonego materiału – czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a). Zatem na gruncie ustawy o pomocy społecznej przy orzekaniu o zasiłku celowym organ winien z jednej strony ustalić rzeczywista sytuację materialną strony wnioskującej o przyznanie pomocy, a z drugiej powinien wykazać, jakimi dysponuje środkami i na jakie cele je przeznacza. Organy obydwu instancji odmówiły M. R. prawa do zasiłku celowego na spłatę zadłużenia czynszowego. Przy tym organ I instancji powołał się na brak środków na ten cel. Uzasadnienie nie zawiera żadnych informacji na temat wysokości środków, jakimi ośrodek pomocy dysponował na zasiłki oraz na jakie cele je przeznaczał. Uzasadnienie organu Ii instancji częściowo uzupełnia powyższy brak, ale po pierwsze organ powołuje się ogólnikowo na informacje uzyskane w MOPS. W aktach brak jest źródła – pisma MOPS. Wynika z tego, iż stwierdzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie mają poparcia w materiale dowodowym. Należy podkreślić, iż dokument taki winien się znajdować w aktach chociażby po to, aby strona mogła się z nim zapoznać. Jest to dowód, który winien być znany także stronie. Organ zobowiązany jest do przedstawienia sądowi akt sprawy. Należy domniemywać, że przedstawione akta zawierają wszystkie dokumenty, które znajdowały się w aktach w toku postępowania administracyjnego, z którymi mogły się zapoznawać na bieżąco w toku postępowania strony. Ponadto nadal organ nie wskazuje, na jakie cele zostały przeznaczone środki, jak kształtowała się sytuacja rodzinna i finansowa osób, które zasiłki otrzymały, jakie kryteria stosował przy rozdziale środków . Pomimo zatem trafności rozważań o konieczności przydzielania zasiłków na najpilniejsze potrzeby bytowe uzasadnienie nie zawiera ustaleń ani rozważań porównawczych, które pozwoliłyby z całą stanowczością potwierdzić zasadność podjętej decyzji . Podsumowując uznać należało, iż w sprawie doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, z uwagi bowiem na niezebranie pełnego materiału dowodowego, niewyjaśnienie okoliczności mających wpływ na wynik postępowania (art. 7, 77, 80 k.p.a.), sąd nie ma możliwości zweryfikowania zaskarżonej decyzji. Wobec wskazanych nieprawidłowości sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a..