II SA/Łd 384/18

Dnia 24 lipca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, , Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2018 roku sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w L. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowa wszczęcia postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. a.bł. Postanowieniem z [...], nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – w skrócie: "k.p.a." – utrzymał w mocy postanowienie wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej Starosty [...] z [...], nr [...], orzekające o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w województwie [...], powiecie [...], gminie N. obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem 402 oraz w sprawie zezwolenia na niezwłoczne jej zajęcie. Wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w obrębie [...] gm. N., oznaczonej jako działka nr 402 poprzez zezwolenie na podwieszenie napowietrznych przewodów linii, a także na funkcjonowanie linii po wybudowaniu oraz o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości złożyło A S.A. z siedzibą w L.. W ocenie organu I instancji, uprawnienie organu administracji do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości ma charakter wyjątkowy, może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości prac związanych z realizacją określonej inwestycji, a negocjacje między inwestorem a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora na daną nieruchomość. Z dokumentów przedłożonych przez wnioskodawcę wynika, iż inwestor uzyskał zgodę właścicieli nieruchomości na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, co stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Dalej organ II instancji wskazał, że w zażaleniu na ww. postanowienie organu I instancji A S. A. podniosła, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania określone w art. 61a k.p.a. Inwestor wprawdzie zawarł z właścicielami nieruchomości umowę, na podstawie której miała być ustanowiona służebność przesyłu jako trwały tytuł do nieruchomości, jednakże zawarte w umowie zobowiązanie właścicieli było z mocy prawa nieważne z uwagi na zajęcie komornicze nieruchomości. Zgodnie z art. 930 k.p.c. obciążenie nieruchomości po jej zajęciu jest nieważne z mocy prawa. Inwestor nie dysponuje zatem tytułem prawnym do nieruchomości. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja o jakiej mowa w art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "u.g.n." – służy uzyskaniu tytułu prawnego do władania nią na cele budowlane dla wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej oraz dla pozostawienia tych urządzeń po ich wybudowaniu na nieruchomości, jako wybudowanych i pozostawionych bez naruszenia własności lub użytkowania wieczystego tej nieruchomości. Warunkiem wszczęcia postępowania na podstawie wskazanego przepisu jest brak zgody właściciela na wykonanie planowanych prac, co wprost wynika z art. 124 ust. 1 u.g.n. Na podstawie ww. przepisu oraz art. 124 ust. 3 u.g.n. ustawodawca dał wyraźne pierwszeństwo umownego rozstrzygnięcia kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością przed rozstrzygnięciem w formie decyzji administracyjnej wydawanej przez starostę. Wyrażenie zgody przez właściciela w sprawie wejścia na teren zastępuje pozwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Wojewoda dodał, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie precyzują, w jakiej formie owa zgoda winna być wyrażona. Wydaje się więc, iż ustawodawca pozostawił tę kwestię uznaniu stron, a jedynym wymogiem jest zachowanie formy pisemnej. Organ II instancji stwierdził, że w omawianej sprawie z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr 402 wystąpiła do Starosty [...] A S.A. Zgodnie z zapisami księgi wieczystej [...] ww. nieruchomość stanowi współwłasność I. M., H. M. oraz A. M.. Do złożonego podania wnioskodawca dołączył umowę nr [...] z dnia 29 września 2016 r. zawartą pomiędzy A S.A. a współwłaścicielami nieruchomości. Na mocy ww. umowy właściciele gruntu zobowiązali się do ustanowienia na rzecz inwestora odpłatnej i nieograniczonej w czasie służebności przesyłu (§ 2 ust. 1 umowy), jak również wyrazili zgodę na ewentualne wyłączenie gruntów z produkcji rolnej/leśnej w zakresie niezbędnym pod lokalizację słupa oraz przewodów linii (§ 2 ust. 2) oraz udzielili inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ( § 2 ust. 3). Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż ww. umowa stanowi zgodę właścicieli nieruchomości na wykonanie prac, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Natomiast uruchomienie trybu administracyjnego uzyskania zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej możliwe jest wyłącznie w przypadku braku zgody właściciela gruntu. W związku ze zgłoszonym zarzutem, iż umowa z dnia 29 września 2016 r. jest nieważna Wojewoda wyjaśnił, że organ administracji publicznej nie może oceniać ważności umowy cywilnoprawnej. Rozstrzyganie spraw o ważność umowy cywilnoprawnej należy do kompetencji sądów powszechnych, co wynika z przepisów art. 1 i art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 155 ze zm.). Jak wynika z pisma pełnomocnika strony, nieważność umowy z 29 września 2016 r. nie została sądownie stwierdzona. Stosownie do zapisów księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, z udziału 1/6 części przedmiotowej nieruchomości stanowiącej własność A. M. została wszczęta egzekucja przez komornika sądowego. Zgodnie z art. 930 § 3 k.p.c. obciążenie nieruchomości przez dłużnika po jej zajęciu jest nieważne. Nie ma zatem możliwości ustanowienia służebności przesyłu na takiej nieruchomości w drodze czynności prawnej jednostronnej (oświadczenie właściciela) lub dwustronnej (umowa). Jednakże brak możliwości ustanowienia służebności przesyłu nie jest równoznaczny z brakiem zgody właściciela nieruchomości na wykonanie prac, o jakim mowa wart. 124 ust. 1 u.g.n. Organ odwoławczy podkreślił, że nie ma żadnych przeszkód, aby dokonać ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości zajętej w toku egzekucji komorniczej, ponieważ żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zabrania wydania takiej decyzji w stosunku do nieruchomości zajętej w toku egzekucji. Jednak ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpić może dopiero po przeprowadzeniu rokowań z właścicielami o wykonanie prac budowlanych. Jeżeli zatem właściciele wyrażą zgodę na wykonanie prac, nie ma możliwości skorzystania z drogi administracyjnej w celu uzyskania trwałego tytułu prawnego do nieruchomości. Słusznie zatem Starosta zastosował w niniejszej sprawie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zdaniem organu odwoławczego w analizowanym przypadku mamy do czynienia z inną uzasadnioną przyczyną, o której mowa w przytoczonym przepisie. Z uwagi na zawarcie umowy pomiędzy inwestorem, a współwłaścicielami gruntu nie jest możliwe wszczęcie przedmiotowego postępowania administracyjnego. Na ostateczne postanowienie Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożyła A S.A z siedzibą w L., zarzucając naruszenie art. 124 ust. 1 w zw. z 124 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1132 ze zm.) – zwanej dalej: "Prawem budowlanym" – poprzez błędną interpretację, sprzeczną z treścią i interpretacją tych przepisów i charakterem cywilnoprawnym rokowań, tj. że oferta złożona przez inwestora co do uzyskania trwałego tytułu do nieruchomości była wiążąca dla właścicieli, a brak możliwości trwałego obciążenia nieruchomości zajętej w toku egzekucji - art. 930 k.p.c. należy interpretować jako wyczerpanie rokowań określonych w przepisie art. 124 ust. 3 u.g.n., uprawniające inwestora do wystąpienia z wnioskiem z art. 124 ust 1. u.g.n. Ponadto spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania art. 61a § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego pomimo braku przesłanek. W sprawie wystąpił brak możliwości osiągnięcia skutku zawartej umowy przedwstępnej co do ustanowienia służebności przesyłu i obciążenia nieruchomości w sposób trwały tj. fakt, że właściciele nieruchomości zajętej na poczet egzekucji nie mogli wykonać zobowiązania z umowy przedwstępnej jest przesłanką materialnoprawną do zbadania po wszczęciu postępowania administracyjnego, a zobowiązanie zawarte w umowie przedwstępnej co do zgody właścicieli nieruchomości na przeprowadzenie robót budowlanych jest nieważne ex tunc jako zobowiązanie z umowy niemożliwej do wykonania z powodu obciążenia nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym przez jej właścicieli w związku z zajęciem na poczet egzekucji. W ocenie skarżącej organ l i II instancji błędnie ustaliły, że w sprawie zachodzą przesłanki z art. 61a § 1 k.p.a w zw. z art. 124 ust. 3 u.g.n. - jako uzasadnione przyczyny z powodu których postępowanie administracyjne nie może być wszczęte, a przesłanką uniemożliwiającą wszczęcie według stanowiska organów było wyrażenie zgody przez właścicieli na wykonanie prac budowlanych, o których mowa w pisemnej umowie przedwstępnej dotyczącej ustanowienia służebności przesyłu, umowie dotkniętej nieważnością na podstawie art. 387 kc w zw. z art 930 k.p.c. Zobowiązanie właścicieli dotyczyło, złożonej przez wnioskodawcę oferty ustanowienia służebności przesyłu i nie mogło być przez właścicieli zrealizowane. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że rokowania z art. 124 ust. 3 u.g.n. mają charakter cywilnoprawny, inwestor występuje w roli oferenta, w tym przypadku oferta dotyczyła ustanowienia służebności przesyłu jako trwałego tytułu do nieruchomości. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie określają sposobu prowadzenia i zakończenia rokowań ani nie wskazują jaki tytuł prawny ma przysługiwać inwestorowi do nieruchomości. Skuteczność rokowań w sensie spełnienia przesłanki z art. 124 ust. 3 u.g.n. należy oceniać w kontekście działu II Kodeksu cywilnego - art. 66 k.c. jak złożenie oferty zawarcia określonej umowy wg wyboru oferenta i cywilistycznej zasady swobody zawierania umów. Jak wynika z materiału dowodowego i uzasadnienia postanowienia organu II instancji inwestor zawarł z właścicielami umowę przedwstępną na podstawie której właściciele mieli ustanowić służebność przesyłu jako trwały tytuł do nieruchomości do celów przebudowy i dalszego funkcjonowania urządzeń przesyłowych na nieruchomości. Zobowiązanie właścicieli z umowy przedwstępnej na podstawie art. 387 kc było z mocy prawa było niewykonalne i tym samym nieważne z uwagi na zajęcie komornicze nieruchomości objętych wnioskiem dowód - umowa o świadczenie niemożliwe. Zgodnie z art. 930 k.p.c. obciążanie nieruchomości po jej zajęciu jest nieważne z mocy prawa. Skoro umowa nr [...] z 29 września 2016 r. jest nieważna to inwestor nie może w wyniku złożonej oferty uzyskać trwałego tytułu prawnego do nieruchomości oraz możliwości prowadzenia robót budowlanych. Ponadto do ustanowienia służebności przesyłu wymagana jest forma notarialna pod rygorem nieważności, a do takiej umowy nie doszło, a gdyby doszło to czynności byłaby unieważniona. W związku z powyższym skierowanie wniosku o wszczęcie postępowania o wydanie decyzji ustalającej trwały tytuł do nieruchomości do Starosty Łowickiego było uzasadnione zgodnie z treścią art. 124 ust 3 u.g.n. Organ l i II instancji nie miał podstaw odmówić wszczęcia postępowania i uznać, że inwestor posiada zgodę właścicieli. Zgoda właścicieli jest przesłanką materialną. Zgoda właścicieli (zawarta w kwestionowanej umowie przedwstępnej w sprawie służebności przesyłu) na udostępnienie nieruchomości na cele budowlane nie spełnia - bez ustanowienia służebności przesyłu w formie notarialnej lub ustalenia innego tytułu prawnego do nieruchomości wymogu posiadania prawa do dysponowania nieruchomością z art. 32 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane. "Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" to tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonania robót budowlanych. NSA uznał w wielu orzeczeniach, iż stosunek prawny do nieruchomości w tym ograniczone prawo rzeczowe, tylko wtedy daje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdy przewiduje uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Tak więc zapis par. 2 pkt 3 umowy przedwstępnej z dnia 29 września 2016 r. nie stanowiłby samodzielnego tytułu do gruntu, oferta inwestora dotyczyła służebność przesyłu, a wobec nieważności umowy przedwstępnej w sprawie służebności przesyłu zgoda na wykonanie robót budowlanych również dotknięta jest nieważnością. Wbrew stanowisku organu II instancji ocenę ważności umowy przedwstępnej ocenia organ administracji w ramach badania spełnienia przesłanek do wydania decyzji administracyjnej z art. 124 ust .1 u.g.n. Wnioskodawca nie musiał przeprowadzać sądowego unieważnienia umowy, gdyż brak możliwości realizacji zobowiązania właścicieli wynika wprost z przepisów prawa cywilnego, któremu podlegają rokowania o których mowa w art. 124 ust .3 u.g.n. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw. Strona skarżąca kwestionuje odmowę wszczęcia postępowania, wydaną na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przymiot strony nie był przez organy kwestionowany, odmówiono wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn" Przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem których ustalenie i wskazanie (podanie) nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, a także poprzedzającego je postanowienia organu I instancji organy uznały, że żądanie wszczęcia jest oczywiście niezasadne. A S.A. z siedzibą w L. złożyło wniosek o ograniczenie korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( t.j. Dz.U.2018.121 ze zm., dalej jako u.g.n.). Przepis ten stanowi, że "starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego". Zatem warunkiem skutecznego wystąpienia o taką zgodę jest brak zgody właścicieli. Postępowanie w tym trybie musi zostać wiec poprzedzone nieskutecznymi rokowaniami. Tymczasem wnioskodawca dołączył do wniosku umowę zawartą z właścicielami nieruchomości, będącą owocem rokowań. W dniu 29 września 2017 roku inwestor zawarł bowiem z właścicielami nieruchomości umowę, na mocy której właściciele zobowiązali się min. do ustanowienia na rzecz inwestora służebności przesyłu, w ramach której inwestor ma prawo do nieograniczonego w czasie, odpłatnego korzystania z nieruchomości w celu realizacji określonej w umowie inwestycji (§12 umowy). Tak więc oczywisty jest wniosek organów, że doszło do skutecznych rokowań, co powoduje, że wydanie decyzji, o której mowa w art. 124 u.g.n. stało się niemożliwe. Natomiast podważanie ważności tej umowy możliwe jest w postępowaniu przed sądem powszechnym, a nie na etapie postępowania administracyjnego. Wskazywane przez inwestora ewentualne wady oświadczenia woli, czy zawarcie umowy o świadczenie niemożliwe, czy też zawarcie umowy z osobami, które nie miały prawa do rozporządzaniem nieruchomością, to bezskuteczność (nieważności) umowy w powyższym zakresie powinna być stwierdzona przez właściwy sąd powszechny, nawet jeżeli mamy do czynienia z nieważnością z mocy samego prawa. Ani organy administracji, ani sąd administracyjny nie jest uprawniony do oceny ważności umowy cywilnoprawnej oraz tego, czy strony tej umowy były uprawnione do jej zawarcia (prowadzenia rokowań). Przede wszystkim jednak należy zważyć, że zgoda właściciela gruntu na czasowe zajęcie nieruchomości celem wykonania inwestycji infrastrukturalnej nie musi zawierać szczególnej formy, w tym konkretnej umowy, wystarczy zwykłe, pisemne oświadczenie woli. W tej sytuacji zgodzić należy się z organem, że podnoszona przez stronę skarżącą kwestia ważności cywilnoprawnej umowy służebności przesyłu nie ma w sprawie przesądzającego znaczenia. Niewątpliwie, jak to wywiódł organ, nie ma przeszkód w ustawie o gospodarce nieruchomościami dla dokonania ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości zajętej w toku egzekucji komorniczej, natomiast przeszkodą dla uruchomienia trybu administracyjnego celem uzyskania takiego tytułu, co wynika wprost z treści art. 124 ust. 1 u.g.n., jest zgoda właścicieli na wykonanie prac wyrażona w toku przeprowadzonych rokowań. Słusznie więc wywiódł organ, że wyrażenie zgody przez właściciela w sprawie wejścia na teren zastępuje pozwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Raz jeszcze podkreślić należy, ze wyrażenie zgody nie jest obwarowane żadnymi formalnymi wymogami. Wystarczy, że uzyska zgodę właściciela gruntu na czasowe zajęcie nieruchomości. Oczywiście zgoda taka może (ale nie musi) polegać także na umownym ustanowieniu służebności przesyłu, o ile strony takie warunki uzgodnią. (vide: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1310/17, LEX nr 2441258). Podkreślić należy raz jeszcze, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n może nastąpić tylko wtedy, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Art. 124 ust. 1 u.g.n. jako mający charakter uregulowania szczególnego, musi być interpretowany dosłownie, w związku z czym nie jest dopuszczalne formułowanie jakichkolwiek innych przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w tym przepisie (vide: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 933/17, LEX nr 2470523). Tym samym należało zgodzić się z poglądem organu, że wyrażona przez właścicieli zgoda wyrażona w ramach przeprowadzonych rokowań powoduje, że nie jest możliwe wszczęcie postępowania w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Mając na uwadze powyższe okoliczności należało uznać, że zaskarżone postanowienie, a także utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji wydane zostały zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, nie stwierdzając naruszenia prawa, mającego wpływ na wynik postępowania na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2017.1369 ze zm.) p.p.s.a., oddalił skargę. Przepis ten stanowi, że razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. a.tp.