II SA/Łd 385/03

Dnia 28 stycznia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi T. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], Nr [...] (znak [...]); 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza na rzecz T. W. od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. kwotę 265 (dwieście sześćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. II SA/Łd 385/03 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak [...]), wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nakazał A. W. wykonanie rozbiórki budynku magazynowego, użytkowanego dla potrzeb zakładu dziewiarsko – krawieckiego, usytuowanego w północno – zachodniej części nieruchomości położonej we wsi M. (działki nr ew. [...] i [...]) gmina L. i oznaczonego na załączniku do protokołu kontroli z dnia 19 kwietnia 2002r. cyfrą 5. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., Wydział Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego skierował pismo w sprawie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego istniejącej zabudowy na nieruchomości położonej we wsi M. (działki nr ewid. [...] i [...]) - gmina L.. W trakcie przeprowadzonych oględzin w przedmiotowej sprawie, przy udziale A. W., ustalono, że A. W. nabył przedmiotową nieruchomość na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] (repertorium A nr [...]) jako współwłaściciel z A. D.. Zgodnie z zapisem w tymże akcie notarialnym na nieruchomości znajdowały się dom mieszkalny, murowany, jednorodzinny, wymagający generalnego remontu oraz garaż. Na podstawie kolejnego aktu notarialnego z dnia [...] (repertorium A nr [...]) A. W. stał się jedynym właścicielem nieruchomości. Zgodnie z zapisem w tym akcie notarialnym na przedmiotowej nieruchomości znajdowały się dom mieszkalny, murowany, jednorodzinny przeznaczony do remontu oraz garaż. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. podał, że w skład nieruchomości wchodzą działki o nr ew. [...] i [...] W wyniku oględzin ustalono, że na nieruchomości znajdują się budynek mieszkalny o konstrukcji murowanej (oznaczony w załączniku cyfrą 1), budynek garażowy (oznaczony w załączniku cyfrą 2), budynek produkcyjno magazynowy (oznaczony w załączniku cyfrą 3 i 4), budynek gospodarczy o konstrukcji stalowej użytkowany jako magazynowy (oznaczony w załączniku cyfrą 5), budynek o konstrukcji stalowej użytkowany na cele produkcyjne z częścią magazynową (oznaczony w załączniku cyfrą 6 i 7). Organ I instancji podkreślił, że decyzja dotyczy jedynie budynku gospodarczego o konstrukcji stalowej użytkowanego jako magazynowy, oznaczonego w załączniku numerem 5, natomiast w sprawie pozostałych budynków prowadzone są odrębne postępowania administracyjne. W czasie przeprowadzonych oględzin roboty budowlane nie były prowadzone. Budowa przedmiotowego budynku była zakończona. Budynek był użytkowany jako zaplecze magazynowe zakładu dziewiarsko - krawieckiego, posiada wymiary 7,0 m na 27,8 m, jest konstrukcji stalowo drewnianej. Według oświadczenia T. W. budynek został wybudowany w 2001 r., bez projektu, decyzji o pozwoleniu na budowę oraz dziennika budowy. Inwestor nie posiada także dokumentów potwierdzających fakt kierowania robotami budowlanymi przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. Zgodnie z wypisem z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy L. znak [...] z dnia [...], działki o nr ewid. [...] i [...] w miejscowości M., gmina L. zlokalizowane są na terenach oznaczonych w planie symbolem R, co oznacza "pozostałe tereny rolne, gdzie w uzasadnionych przypadkach dopuszcza się zakładanie nowych siedlisk rolniczych poza terenami wyznaczonymi w planie". Z w./w. wyżej wymienionych faktów wynika jednoznacznie, że samowolnie wybudowany budynek użytkowany jako zaplecze magazynowe zakładu dziewiarsko - krawieckiego koliduje z przeznaczeniem terenu określonym w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego. W odwołaniu od powyższej decyzji T. W. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie, pod warunkiem, że jest adresatem tejże decyzji. Odwołujący się podał, że budynek magazynowy, o którym mowa w decyzji będącej przedmiotem odwołania, jest jedynie tymczasowo wykorzystywany jako zaplecze dla potrzeb zakładu dziewiarsko – krawieckiego. Zdaniem T. W., ta chwilowa zmiana nie wymagała uzyskania zgody właściwego organu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...], Nr [...], wydanym na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. sprostował z urzędu błędy w decyzji z dnia [...], Nr [...] stwierdzając, że w wierszach 11, 19, 25, 41 na stronie pierwszej zamiast wyrazów Pana A. W. powinno być Pana T. W.. Decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U nr 89, poz. 414 z późn. zm.) inwestor winien był uzyskać pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku. W trakcie postępowania jednoznacznie ustalono, że inwestor nie posiada pozwolenia na budowę i wybudował przedmiotowy budynek w 2001 r., a zatem w./w. budynek uznać należy za samowolę budowlaną. Tym samym koniecznym było orzeczenie jej rozbiórki na podstawie przepisu art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Art. 48 ustawy Prawo budowlane jest przepisem wyrażającym normę sankcjonującą działania sprzeczne z treścią normy wyrażonej w przepisach nakazujących uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia o zamiarze budowy oraz zakazujących podjęcia budowy w razie sprzeciwu właściwego organu. Celem tej normy jest zapewnienie stanu zgodności z prawem. Stan ten ma polegać na podejmowaniu robót budowlanych (poza określonymi w ustawie wyjątkami) jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, albo po zgłoszeniu właściwemu organowi. Organ odwoławczy podkreślił, że późniejsza ingerencja organów administracji publicznej, realizujących obowiązek wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektu wzniesionego sprzecznie z przepisami, stanowi tylko ustawową konsekwencję podjętych wcześniej przez adresata decyzji działań naruszających przepisy prawa budowlanego. Nakaz rozbiórki jest obligatoryjny i organ nadzoru budowlanego nie może dokonać ewentualnej legalizacji budowy, bądź wydać pozwolenia na użytkowanie obiektu. Przedmiotowy obiekt wybudowany został na terenie ochrony archeologicznej, na którym wszelka działalność inwestycyjna wymaga zgłoszenia Konserwatorowi Zabytków Archeologicznych celem przeprowadzenia badań i nadzoru w trakcie inwestycji. Ustosunkowując się do treści odwołania, organ odwoławczy stwierdził, że nie jest mu znany przepis prawa na który powołuje się odwołujący, dlatego nie może zająć stanowiska w tej kwestii. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego T. W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Nadto skarżący zgłosił wniosek o wstrzymanie jej wykonania. T. W. zarzucił, że organy nadzoru budowlanego, które wydawały decyzję w obu instancjach nie wzięły pod uwagę faktu, że dokumentacja dotycząca przedmiotowego budynku została zgromadzona zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego, projekt budowlany powinien zostać oceniony pod kątem wszystkich czynników, które brane są pod uwagę przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. T. W. przyznał rację [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. w zakresie istnienia możliwości nałożenia obowiązku rozbiórki budynku powstałego bez wymaganej decyzji pozwolenie na budowę. Jednak w sytuacji równoległego rozpoznawania wniosku organ nadzoru, zdaniem skarżącego, nie powinien korzystać z uprawnienia wskazanego w przepisie art. 48, gdyż stan faktyczny może okazać się zgodny z prawem. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł.wniósł o jej oddalenie powołując się na faktyczne i prawne podstawy rozstrzygnięcia zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, iż skarżący nie podnosi w skardze żadnych nowych, istotnych dla sprawy argumentów. Dokumentacja, o której pisze skarżący w skardze, nie została przedłożona do akt sprawy, a zatem nie ma możliwości wzięcia tej kwestii pod uwagę. Postanowieniem z dnia 30 maja 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 27 stycznia 2005 roku pełnomocnik skarżącego adw. J. M. T. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych a nadto orzeczenie, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie przez organy administracji publicznej przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem pełnomocnika skarżącego organy nadzoru budowlanego naruszyły obowiązek wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenia całego materiału dowodowego określony w przepisach art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a także zaniechały przesłuchania skarżącego w charakterze strony. Według skarżącego sporny obiekt zrealizowany został w oparciu o ostateczną decyzję Starosty [...] z dnia [...] udzielającą pozwolenia na budowę budynku gospodarczego związanego z produkcją rolniczą. Decyzją tą skarżący okazywał w trakcie dwukrotnych oględzin i została ona załączona do akt administracyjnych. Organy obu instancji nie wskazały, aby decyzja ta nie była ostateczna lub też została wzruszona w trybie nadzwyczajnym; nie powołały się też na to, że decyzja dotyczy innego obiektu budowlanego znajdującego się na nieruchomości skarżącego. Nadto organy nie ustaliły w sposób jednoznaczny treści planu zagospodarowania przestrzennego. Dowolne jest też twierdzenie, że obiekt znajduje się w strefie ochrony archeologicznej. Dodatkowo pełnomocnik skarżącego podkreślił, iż przepis art. 48 Prawa budowlanego nie ma zastosowania w razie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola legalności zaskarżonych decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. W tym świetle skarga jest zasadna, ponieważ Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego (art.7 i art.77 § 1 k.p.a.), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem przez organ administracji publicznej decyzji powinno zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten wynika w szczególności z art. 7 k.p.a. Przepis ten nakłada na organ administracji obowiązek zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy jak i stosowania norm prawa materialnego. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i często uniemożliwia prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organy administracji publicznej obu instancji powołały art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane(t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) . Zastosowanie powyższego przepisu uzasadniało zdaniem organów orzekających wybudowanie spornego budynku bez pozwolenia na budowę. W myśl art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Powyższy przepis przewiduje przesłanki, których wystąpienie obliguje organy administracji publicznej do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego. Warunkiem koniecznym do orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, jest stwierdzenie, że budowa prowadzona była bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo sprzeciwu właściwego organu. W myśl bowiem art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2000 roku, sygn. akt IV SA 394/98 podkreślił, że zgodnie z zasadą zawartą w art. 48 Prawa budowlanego z 1994 roku można nakazać rozbiórkę w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten ma charakter restytucyjny, a nie represyjny (każący z nawiązką ponad to, co zostało wybudowane z naruszeniem prawa). (por. OSP 2001/7-8/107 z glosą R. Dziwińskiego). Jak wynika z protokołu oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 22 listopada 2001 roku T. W. w trakcie wizji okazał decyzję z dnia [...] znak [...] udzielającą pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] oraz projekt jako załącznik do decyzji. Powyższe może / lecz nie musi / potwierdzać oświadczenie skarżącego, zawarte w piśmie procesowym pełnomocnika strony. Przedmiotowy budynek - według oświadczenia skarżącego - został wzniesiony na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] udzielającej pozwolenia na budowę budynku gospodarczego związanego z produkcją rolniczą. Decyzja ta została załączona do akt administracyjnych, a więc stanowi dowód w niniejszej sprawie, co do którego organ obciąża obowiązek wypowiedzenia się odnośnie jego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Powyższa okoliczność, istotna dla rozstrzygnięcia sprawy, wymaga podjęcia stosownych czynności wyjaśniających przez organy administracji publicznej. A mianowicie, konieczne jest ustalenie, czy decyzja Starosty [...] z dnia [...] roku znajduje się w obrocie prawnym i posiada przymiot ostateczności jak też, czy na podstawie tegoż pozwolenia na budowę skarżący zrealizował przedmiotowy budynek. Jeżeli skarżący wybudował sporny budynek na podstawie pozwolenia na budowę to organ obciąża obowiązek ustalenia, czy sporny budynek zrealizowany został zgodnie z pozwoleniem na budowę czy też z odstępstwami od udzielonego pozwolenia. Jeśli budynek wybudowano zgodnie z pozwoleniem na budowę organ winien wyjaśnić, czy nie zmieniono sposobu jego użytkowania zaś jeśli budynek zrealizowany został z odstępstwami to, czy są to odstępstwa istotne. Organ I instancji, mimo posiadania powołanej wyżej decyzji przyjął, iż przedmiotowy budynek został wybudowany bez projektu i decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy oparł się na tych ustaleniach organu I instancji nie dostrzegając informacji zawartej w protokole wizji i nie zwracając uwagi na znajdującą się w aktach decyzję Starosty [...] z dnia [...] udzielającą pozwolenia na budowę budynku gospodarczego związanego z produkcją rolniczą. Podobnie jak organ I instancji, organ odwoławczy nie rozważył, jakie ma to znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Podjęte rozstrzygnięcie / nakaz rozbiórki budynku / może w tej sprawie oznaczać, że nakaz rozbiórki dotyczy - jak twierdzi skarżący – budynku zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę. Celowym będzie porównanie projektu budowlanego i załącznika do pozwolenia na budowę / projektu zagospodarowania terenu / ze stanem faktycznym na gruncie, zważywszy na wielość budynków istniejących na nieruchomości skarżącego. Przy tej ocenie przydatne mogą okazać się załączone do akt administracyjnych akty notarialne i umowy najmu. Jednocześnie organ orzekający winien rozważyć, jakie znaczenie dla niniejszej sprawy ma złożenie przez skarżącego w dniu 6 września 2001 roku w Starostwie Powiatowym w [...] zawiadomienia o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych i oświadczenie z dnia 2 lipca 2001 roku o podjęciu się przez M. K. obowiązków kierownika robót budowlanych. W zawiadomieniu tym skarżący powołał się na decyzję Starosty [...] z dnia [...] znak [...]. W tej sytuacji powstaje pytanie, czy skarżący faktycznie zamierzał dopiero we wrześniu 2001 roku rozpocząć budowę budynku objętego pozwoleniem na budowę, czy też dokonał zawiadomienia organu o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych, gdy budynek był już zrealizowany. Wyjaśnienie powyższych kwestii może powodować konieczność przesłuchania świadków i strony postępowania administracyjnego. Nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w danej sprawie i bez rozważenia tych przepisów w świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – dalej w skrócie p. s. a. -w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. ) – dalej w skrócie p. w. u. p. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. W punkcie drugim wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p. s. a. w związku z art. 97 § 1 p. w. u. p. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p. s. a. w związku z art. 97 § 1 p. w. u. p.