II SA/Łd 385/07

Dnia 4 lipca 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Protokolant Asystent sędziego Piotr Pietrasik, po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2007 roku na rozprawie sprawy ze skargi S.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia do ponownego rozpoznania decyzji dotyczącej zasiłku celowego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. II SA/Łd 385/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...], nr [...] Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. działając na podstawie upoważnienia Burmistrza K. odmówił S.G. przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na zakup żywności i leków. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu 9 października 2006 roku S.G. wystąpił z prośbą o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności i leków. Po analizie materiałów sprawy organ ustalił, iż strona prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, posiada gospodarstwo rolne o pow. 2,83 ha przeliczeniowych. Od kwietnia 2006 roku stronie została przyznana renta rolnicza z tytułu niezdolności do pracy, która jest wypłacana od września w wysokości 158,33 zł. Dochód z gospodarstwa obliczono na podstawie art. 8 ust. 9 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) w myśl, którego za 1 ha przeliczeniowy uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 207 zł. Łączny dochód strony po pomniejszeniu o alimenty wyniósł 520,99 zł. Ustalona kwota przekroczyła kryterium dochodowe tj. kwotę 477 zł., a ponadto środki finansowe jakimi dysponuje Ośrodek nie zabezpieczają w pełni potrzeb osób i rodzin zgłaszających się o pomoc. Nie zgadzając się z powyższą decyzją skarżący odwołał się od niej pismem ("podaniem") z dnia 15 listopada 2006 roku, wskazując iż rozmawiał z sąsiadami, którzy maja podobną sytuację finansową i otrzymali zasiłek. Podniósł, iż otrzymuje 152 zł. kwartalnie renty chorobowej, z której opłaca alimenty. Gospodarstwo rolne nie przynosi żadnych dochodów, nie posiada żadnych maszyn i za każdą pracę polową musi płacić. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. sprostował błąd rachunkowy w decyzji z dnia [...], nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, iż w decyzji tej mylnie przyjęto za podstawę wyliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego 2,83 ha fizycznych, zamiast 2,38 ha przeliczeniowych, ale powyższe nie ma wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy Następnie decyzją z dnia [...], nr [...] Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. odmówił ponownie S.G. przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na zakup żywności i leków. Od powyższej decyzji skarżący odwołania nie złożył. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpoznaniu odwołania S.G. od decyzji Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...], nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wskazało, iż organ I instancji nie rozważył możliwości zastosowania względem S.G. przepisu art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, który wprawdzie nie obliguje do przyznania pomocy jednak zasadne byłoby rozważenie, czy strona takiej pomocy nie mogłaby otrzymać w świetle ustaleń dotyczących jej sytuacji finansowej. Organ zaznaczył, iż ustalenia w tym zakresie winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Ponadto podkreślił, iż organ kierując się zasadami określonymi w obowiązujących przepisach prawa, zwłaszcza w ustawie o pomocy społecznej oraz ustawie z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powinien rozeznać sytuację i zdecydować o przyznaniu bądź odmowie przyznania zasiłku, uwzględniając sytuacje strony również w aspekcie zasiłku celowego specjalnego oraz swoich możliwości finansowych. Na powyższą decyzję S.G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W skardze przedstawił swoją trudną sytuację finansową, wyraził niezadowolenie z wydanych rozstrzygnięć i wniósł o pozytywne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazano. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zaś w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę uchyla ją, stwierdza jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 ustawy podlega oddaleniu. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności. Przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a nakłada na Sąd obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, a z kolei art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nakazuje stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Należy przyjąć, iż organ odwoławczy rażąco narusza art. 138 § 2 k.p.a., gdy uchyla decyzję, co do której nie zostało wniesione odwołanie. Nie ulega wątpliwości, iż organ odwoławczy w wyniku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy może orzekać tylko o mocy prawnej zaskarżonej decyzji. W badanej sprawie odwołanie dotyczy wyłącznie decyzji Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...], co zresztą wyraźnie podkreśla organ I instancji w piśmie przewodnim, przekazującym organowi II instancji odwołanie wraz z aktami sprawy. Odwołanie to nie obejmuje decyzji tegoż Kierownika z dnia [...], na co wskazuje również data sporządzenia odwołania – 15 listopada 2006 r., jak i złożenia go do organu – 16 listopada 2006 r.. A więc przed dniem wydania decyzji, której skontrolowania podjął się organ odwoławczy. Niewątpliwie działając w tym zakresie z urzędu, do czego nie był uprawniony. Organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień organu odwoławczego w stosunku do konkretnej decyzji organu I instancji dopiero wówczas, gdy strona wniesie od niej odwołanie. Stąd też w oczywisty sposób decyzja organu odwoławczego dotycząca decyzji, która nie była przedmiotem odwołania, jest nieważna z uwagi na rażące naruszenie prawa. Pogląd ten potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 25 maja 1984 roku, sygn. akt II SA 2048/83 - ONSA 1984/1/51, z dnia 4 maja 1985 roku, sygn. akt SA/Wr 127/85 – OSP 1988/9/198 oraz z dnia 17 września 1990 roku, sygn. akt III SA 647/90 – Wspólnota 1991/36/21). Przyjmuje się, iż uwzględnienie skargi przez stwierdzenie nieważności decyzji następuje w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach. A rozstrzygnięcie sądu nie wymaga w tym wypadku wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II.). Należy podkreślić, iż wszczęcie postępowania przed organem odwoławczym uzależnione jest od tego, czy strona skorzystała z uprawnienia do wniesienia odwołania (art. 127 § 1 k.p.a.) i dokonała tego w ustawowym terminie (art. 129 § 2 k.p.a.). Organ odwoławczy nie może więc działać z urzędu. Oczywistym jest, iż odwołanie wnosi się od konkretnie oznaczonej (zindywidualizowanej) decyzji. W niniejszej sprawie skarżący wniósł – w zakreślonym ustawowo terminie - odwołanie od decyzji Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...], nr [...]. Zatem, ta tylko decyzja mogła podlegać kontroli przez organ odwoławczy. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. przyjęło, iż odwołanie skarżącego z dnia [...] dotyczy decyzji z dnia [...], nr [...] i ta decyzja stała się przedmiotem kontroli. Jednakże od decyzji nr [...] skarżący nie składał odwołania. Przynajmniej nie ma takiego śladu w aktach sprawy. Uznać więc należy, iż w niniejszej sprawie w sytuacji braku odwołania od decyzji z dnia [...], nr [...], poddanie jej kontroli instancyjnej rażąco narusza prawo. A decyzja organu odwoławczego, wydana w wyniku kontroli decyzji organu I instancji, nie będącej przedmiotem odwołania jest dotknięta wadą nieważności Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzja wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jest decyzją nieważną. Przypomnieć w tym miejscu jeszcze raz należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i z urzędu bierze pod uwagę fakt naruszenia prawa (por. art. 134 § 1 p.p.s.a.). Chociaż więc skarżący nie powoływał się na fakt nieważności zaskarżonej decyzji i nie kwestionował prawa organu odwoławczego do rozpoznania niniejszej sprawy w zakresie nieobjętym odwołaniem, Sąd jednak był zobowiązany dokonać oceny również pod tym kątem. Uznając, iż zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. uprawniony był do stwierdzenia jej nieważności. Podjęte rozstrzygnięcie uniemożliwia sądowi wypowiedzenie się w przedmiocie merytorycznej zasadności rozstrzygnięcia, a także oceny zarzutów skargi w tym względzie. Koniecznym jest zwrócenie uwagi organowi, iż przekazane sądowi akta były niekompletne, a ich uzupełnienie nastąpiło przez przesłanie kserokopii rozstrzygnięć organu I instancji. Przepis art. 54 § 2 p.p.s.a. wymaga, aby organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi przekazał skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Aktami sprawy są wszelkie wydawane przez organ indywidualne akty oraz dokumenty, w tym zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stanowiący podstawę rozstrzygnięć podjętych w postępowaniu administracyjnym. Akta te powinny być w oryginale (a nie w kserokopii), ułożone chronologicznie, ponumerowane i trwale połączone. Nadesłane przez organ dokumenty nie spełniały tych wymogów. Tym samym stwierdzić należy, iż organ nie wypełnił należycie obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. Sąd zaś, za podstawę orzekania przyjmuje cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony przez organy administracji publicznej w postępowaniu w obu instancjach, zakończony zaskarżonym aktem. Wyrokuje bowiem na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w sentencji.