II SA/Łd 386/17

Dnia 27 lipca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2017 roku sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. AC Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania D. M. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] Jak wynika z akt sprawy Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] odmówił D.M. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi oraz zjazdem z ul. B, przewidzianej do realizacji na części działki nr 130/2 oraz części działki drogowej nr 129/3 przy ul. A 44 w Ł. argumentując, że planowana inwestycja nie spełnia warunku zgodności z przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. W odwołaniu od tej decyzji D. M. wniosła o jej uchylenie i ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem strony postanowienia uchwały Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia [...] w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego [...] nie wykluczają możliwości realizacji inwestycji takiej jak wnioskowana. Stąd nie można zgodzić się ze stwierdzeniem organu, że planowana inwestycja jest sprzeczna z zakazami wynikającymi z w/w uchwały, na które powołano się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. Zakaz uszkadzania lub przekształcania obszaru oraz wykonywania prac trwale zniekształcających rzeźbę terenu nie jest - w opinii strony - równoznaczny z zakazem wykonywania prac ziemnych związanych z realizacją obiektu budowlanego, takich jak wykopy pod fundamenty. Niedozwoloną ingerencją mogą być działania innego rodzaju, jak np. niwelacja wzgórza, wykopanie stawu, wycięcie lasu. Ponadto, zakazów przewidzianych dla zespołów przyrodniczo krajobrazowych, które ograniczają prawo własności, nie można - zdaniem strony - interpretować rozszerzająco i w konsekwencji zrównywać tego rodzaju zespoły z takimi formami przyrody jak parki narodowe, parki krajobrazowe i rezerwaty. Zważywszy, iż zamierzone przedsięwzięcie jest usytuowane na gruncie klasy Bp (budowlana projektowa) odwołująca stwierdziła, że nie narusza zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 7 w/w uchwały. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn.zm.) – w skrócie "k.p.a.", art. 59, art. 60 ust. 1 i art.61 ust. 1, 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 778 z późn.zm.) – w skrócie "u.p.z.p.", utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu Kolegium przywołało brzmienie norm stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia, a następnie stwierdziło, że w tej sprawie bezspornym jest, że nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położona jest w granicach zespołu przyrodniczo - krajobrazowego [...], ustanowionego uchwałą Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia [...] (Dz.Urz. Woj. [...] nr 193, poz. 1764), co rodziło obowiązek uzgodnienia projektu decyzji dla przedmiotowej inwestycji z organem wymienionym w art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. Zgodnie z tą normą prawną, w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 (czyli innych niż położone w granicach parku narodowego i jego otuliny), obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Przy czym nie ulega wątpliwości, iż stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody zespół przyrodniczo - krajobrazowy jest jedną z form ochrony przyrody. Mając powyższe na uwadze, organ I instancji zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. o uzgodnienie projektu decyzji dla przedmiotowej inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] organ ten odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego, polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi oraz zjazdem z ul. B, przewidzianej do realizacji na części działki nr 130/2 oraz części działki drogowej nr 129/3 przy ul. A 44 w Ł. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż inwestycja objęta wnioskiem ingerując w granice zespołu przyrodniczo - krajobrazowego [...] narusza zakazy wynikające z treści § 3 ust. 1 pkt 1, 3 i 7 uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia nr [...] z dnia [...] w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego [...], tj.: zakaz niszczenia, uszkadzania lub przekształcenia obszaru, zakaz uszkadzania i zanieczyszczania gleby oraz zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi. Jednocześnie organ ten uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowania odstępstwo od w/w zakazów, określone w § 3 ust. 3 uchwały nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. W wyniku rozpatrzenia złożonego przez D. M. zażalenia na w/w postanowienie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. postanowieniem z dnia [...] znak: [...], utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ ten podzielił stanowisko RDOŚ w Ł. że realizacja przedmiotowej inwestycji jest niezgodna ze wskazanymi w orzeczeniu organu I instancji postanowieniami uchwały nr [...] z dnia [...] Rady Miejskiej w Ł. oraz nie ma możliwości zastosowania w stosunku do niej odstępstw zawartych w uchwale. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że użyty w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. zwrot "po uzgodnieniu" rozumieć trzeba w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, na którego podjęcie musi uzyskać przyzwolenie organu współdziałającego. Owo przyzwolenie lub jego brak winny opierać się na tych elementach przyszłego rozstrzygnięcia, które mieszczą się w zakresie właściwości współdziałającego organu. Brak zgody na pozytywne dla strony załatwienie sprawy musi oznaczać konieczność wydania decyzji negatywnej, chyba że w toku współdziałania między organami uda się wypracować taki wariant pozytywnego rozstrzygnięcia, który uzyska akceptację organu współdziałającego. Uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z organami wskazanymi w ustawie następuje - stosownie do regulacji zwartej w art. 106 § 5 k.p.a.- w formie postanowienia. Postanowienie zapadłe w tym trybie jest postanowieniem wydanym w toku tzw. współdziałania organów, którego istota sprowadza się do obowiązku współdziałania przed podjęciem działania, w celu umożliwienia przedstawienia przez organ lub inną jednostkę opinii, uzgodnienia lub stanowiska w sprawie. W świetle powyższego Kolegium stwierdziło, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczne postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. z dnia [...] odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Postanowienie to jest wiążące w sprawie. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, jako nie spełniającej warunku zgodności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), którymi są w tym przypadku przepisy uchwały Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia [...] Powołana wyżej uchwała jest aktem prawa miejscowego i zawiera regulacje z zakresu ochrony przyrody, w tym zakazy właściwe dla zespołu przyrodniczo - krajobrazowego [...], wynikające z potrzeb jego ochrony. Przy czym, co potwierdziło stanowisko organów właściwych z zakresu ochrony przyrody, zakazy wymienione w treści § 3 ust. 1 pkt 1,3 i 7 uchwały, wykluczają realizację planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Powyższą decyzję Kolegium D. M. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W jej uzasadnieniu skarżąca zwróciła uwagę na brzmienie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i podkreśliła, że powołanie uchwałą z dnia [...] maja 2009 r. zespołu przyrodniczo - krajobrazowego [...], w której nie odniesiono się do właścicieli gruntów prywatnych położonych na terenie objętym uchwałą, spowodowało ograniczenia ich prawa własności, a co za tym idzie - znaczną utratę wartości działek, powodując bezsporne naruszenie prawa. Zdaniem skarżącej wszelkie ograniczenia muszą wynikać ściśle z przepisów prawa. Zakaz uszkadzania lub przekształcania obszaru oraz wykonywania prac trwale zniekształcających rzeźbę terenu nie jest równoznaczny z zakazem wykonywania prac ziemnych związanych z realizacją obiektu budowlanego, takich jak wykopy pod fundamenty, gdyż niedozwoloną ingerencją mogą być działania innego rodzaju, np: niwelacja wzgórza, wycięcie lasu czy wykopanie stawu. Zakazów przewidzianych dla zespołów przyrodniczo-krajobrazowych, które ograniczają prawo własności nie można interpretować rozszerzająco i w konsekwencji zrównywać tego rodzaju zespołu z takimi formami ochrony przyrody, jak: parki narodowe, parki krajobrazowe i rezerwaty. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 stycznia 2013 r. II OSK 1785/11. O zupełnym braku możliwości nowej zabudowy w zespole przyrodniczo-krajobrazowym [...] przeczy chociażby § 3 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] marca 2015 r. zmieniającej uchwały w sprawach ustanowienia niektórych obszarowych form ochrony przyrody, w brzmieniu: § 3. W uchwale nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 193, poz. 1764), w § 2 po ust. 3 dodaje się ust. 4 w brzmieniu: "4. Realizacja celów ochrony w zakresie krajobrazu kulturowego będzie polegała na zachowaniu zabudowy zasługującej na ochronę ze względu na jej walory widokowe lub estetyczne oraz kształtowaniu nowej zabudowy w sposób nienaruszający walorów widokowych lub estetycznych krajobrazu naturalnego i kulturowego obszaru objętego ochroną." Zdaniem skarżącej z powyższego wynika, że przy zachowaniu pewnych warunków nowa zabudowa jest dopuszczalna, a zważywszy na to, iż zamierzone przedsięwzięcie jest planowane na gruncie klasy Bp, więc nie narusza zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały nr [...] w Ł. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718, dalej P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Rozpatrując przedmiotową sprawę sąd w pełni podziela argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiła ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 778 ze zm. ) według której - stosownie do art. 59 ust. 1 - zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - z zastrzeżeniem określonych sytuacji, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie - wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 tej ustawy stanowi natomiast, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W niniejszej sprawie okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia jest okoliczność, że nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położona jest w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego [...] który został ustanowiony uchwałą Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia [...] ( Dz. Urz. Woj. [...] nr 193, poz. 1764 ). W tym miejscu należy zwrócić uwagę na to, że zespół przyrodniczo-krajobrazowy jest jedną z form ochrony przyrody, co wprost wynika z art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody ( j.t. Dz.U. z 2015r., poz. 1651 ze zm. ). Ponadto, w myśl art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 519 ) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie wskazanej wyżej ustawy o ochronie przyrody m.in. zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Ustanowienie takiego zespołu rodzi z kolei konieczność uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska ( art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. ). Dlatego też organ I instancji, który rozpatrywał wniosek skarżącej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. o uzgodnienie projektu decyzji dla przedmiotowej inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] organ ten odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi oraz zjazdem. Jako przyczynę zajętego stanowiska RDOŚ wskazał zapisy wynikające z uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] którą ustanowiono zespół przyrodniczo-krajobrazowy [...] Na skutek zażalenia złożonego na to postanowienie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie wydane przez RDOŚ w Ł. Postanowienie organu II instancji nie było zaskarżone do wojewódzkiego sądu administracyjnego i pozostaje w obrocie prawnym. Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie dla wyniku niniejszej sprawy. Uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, które zapada na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. w formie postanowienia ( z możliwością jego zaskarżenia), jest postanowieniem wydawanym w toku współdziałania organów i ma charakter wiążący dla organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy dopóki pozostaje w obrocie prawnym ( por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2012r. sygn. II OSK 882/11 – Lex nr 1252227, wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: z dnia 4 kwietnia 2017r. sygn. II SA/Ol 61/17 – Lex nr 2275211, z dnia 20 września 2011r. sygn. II SA/Ol 388/11- Lex 966421, z dnia 28 czerwca 2016r. – sygn. IV SA/Wa 497/16 – Lex nr 2113668, z dnia 12 marca 2014r. sygn. IV SA/Po 44/14 – Lex nr 1444040 ). Tak więc brak zgody organu współdziałającego na pozytywne dla strony załatwienie wniosku o warunki zabudowy musi oznaczać konieczność wydania decyzji negatywnej. W toku przedmiotowej sprawy nie dokonuje się już bowiem ponownej oceny unormowań zawartych w uchwale ustanawiającej zespół przyrodniczo-krajobrazowy, gdyż ta dokonywana jest przez organ uzgadniający i ma charakter wiążący. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w tej sytuacji planowana inwestycja nie spełnia warunku zgodności z przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., a tym samym decyzje wydane przez organy w toku prowadzonego postępowania odpowiadają prawu, dlatego też skarga została oddalona na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. AC