II SA/Łd 387/04

Dnia 11 kwietnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi H. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [....] Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego oddala skargę. - II SA/Łd 387/04 U Z A S A D N I E N I E H. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] znak: [....] uchylającą w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] Nr [...] znak:[...], nakazującą K. i W. S., współwłaścicielom nieruchomości przy ul. A 23 w Z., rozbiórkę budynku warsztatowego murowanego, parterowego, samowolnie wybudowanego na terenie powyższej nieruchomości przy granicy z nieruchomością przy ul. A 21, zrealizowanego jako dobudowa do istniejącego budynku mieszkalnego i przekazał sprawę rozbiórki tegoż budynku do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż w jego ocenie nie można stwierdzić, że przedmiotowy obiekt, ze względu na swoją funkcję, jaką jest warsztat ślusarski, narusza ustalenia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z., zatwierdzonego Uchwałą Gminnej Rady Narodowej w Z. Nr X/30/79 z dnia 28 czerwca 1979 r., w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.). W planie tym bowiem dla całej wsi P. określono jako funkcje wiodące - mieszkalnictwo, rolnictwo i ośrodek usług podstawowych. Warsztat ślusarski stanowi zaś usługę podstawową, obsługującą zarówno potrzeby mieszkalnictwa, jak i rolnictwa. Zdaniem organu odwoławczego nie można również uznać, że wybudowanie tego budynku jest sprzeczne z ustaleniami późniejszego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Z. Nr XL/297/94 z dnia 14 kwietnia 1994 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia 14 maja 1994 r. Nr 7, poz. 50), gdyż dopuszcza on adaptację istniejącej zabudowy na terenie oznaczonym symbolem I4 MN,UR, obejmującym działkę przy ul. A 23. Organ dodał przy tym, iż wspomniany wyżej plan nie obowiązywał zarówno w czasie budowy obiektu, jak i w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Ponadto w ocenie organu odwoławczego w sprawie zachodzi również brak podstaw do nakazania rozbiórki obiektu na podstawie art. 37 ust. l pkt 2 powołanej wyżej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, organ nadzoru budowlanego może nakazać przymusową rozbiórkę albo przejęcie na własność Państwa obiektów budowlanych wzniesionych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, jeżeli stwierdzi, że obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych bądź użytkowych dla otoczenia. W dotychczasowym orzecznictwie dotyczącym powyższego przepisu utrwalił się pogląd, że zastosowanie surowej sankcji, jaką stanowi rozbiórka obiektu budowlanego na podstawie art. 37 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. jest możliwe wówczas, jeżeli rozbiórka to jedyny sposób wyeliminowania skutków samowoli, o jakich mowa w tym przepisie. Jeśli więc na skutek prowadzonej w budynku warsztatu działalności występuje emisja hałasu, którego poziom przekracza dopuszczalne normy, powodując aktualnie uciążliwość dla mieszkańców sąsiednich terenów, to z pewnością istnieje możliwość ograniczenia hałasu bez konieczności rozbiórki obiektu budowlanego. Mając na uwadze powyższe ustalenia organ odwoławczy wskazał, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji powinien zebrać materiał w oparciu o art. 56 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i na podstawie przedłożonych dokumentów ustalić, jakie działania są konieczne, aby doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z przepisami w trybie art. 40 tej ustawy. W skardze na powyższą decyzję H K. podniósł, iż wydając decyzję uchylającą nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku warsztatowego, usytuowanego na terenie nieruchomości w Z. przy ul. A, w granicy z posesją przy ul. A 21, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wykazał się nie tylko brakiem znajomości planów zagospodarowania przestrzennego terenu, do którego odnosi swą decyzję, ale także brakiem poszanowania elementarnych zasad wynikających z przepisów Prawa budowlanego. Jego zdaniem nieruchomość położona w Z. przy ul. A 23, na terenie której w 1993 roku wybudowany został samowolnie budynek warsztatowy, położona jest od 1988 r., po administracyjnym wcieleniu wsi P. do miasta Z., w granicach miasta Z. Z tego względu przy ocenie zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego nie można nieruchomości położonych przy ul. A w Z. rozpatrywać w kategoriach gruntów rolnych, lecz traktować je jako teren miasta Z., oznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem I4 MN,UR, przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, dopuszczającą prowadzenie działalności gospodarczej (ujętej w planie szczegółowym), w budynku mieszkalnym o uciążliwości niewykraczającej poza lokal, jednocześnie zakazując prowadzenia w tym terenie działalności gospodarczej w budynkach wolnostojących. H. K. wskazał ponadto, iż budynek warsztatowy wybudowany na terenie posesji przy ul. A 23 został usytuowany w granicy z posesją przy ul. A 21, podkreślając jednocześnie, iż zarówno w czasie, kiedy powstawał budynek warsztatowy- budowany jako samowola, jak i w chwili obecnej przepisy Prawa budowlanego określające wymagania dotyczące usytuowania budynków względem granicy działki są niezmienne. Skarżący przywołał w tym względzie stosowne przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.). W podsumowaniu skargi, stwierdzając, iż przedmiotowy budynek warsztatowy został wybudowany nie tylko niezgodnie z obowiązującymi planami zagospodarowania miasta Z., zakazującego prowadzenia działalności gospodarczej w budynkach wolnostojących, w sprzeczności z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego, dotyczącymi ochrony przez hałasem i drganiami w zabudowie jednorodzinnej oraz przepisów dotyczących lokalizacji budynków, skarżący uznał skargę za słuszną. W odpowiedzi na skargę [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., wnosząc o jej oddalenie, wywiódł jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Tym niemniej w pierwszym rzędzie wyjaśnić przyjdzie, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy do końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uwzględnienie skargi skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji może nastąpić zaś tylko wówczas, gdy Sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej "upsa"/. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa. W tym też kontekście przede wszystkim wskazać należy, iż organ trafnie przyjął, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.). Okolicznością bowiem bezspornie ustaloną w przedmiotowej sprawie jest fakt samowolnego wybudowania budynku warsztatowego w 1993 roku, a więc przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, ze zm.). Co oznacza, iż na mocy art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w sprawie stosuje się dotychczasowe przepisy – tj. przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane /(Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.), zwanej dalej "ustawą Prawo budowlane z 1974 r."/. Zgodnie zaś z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., regulującym zagadnienie rozbiórki obiektu, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, jeżeli organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Powołany przepis nakłada zatem na organ prowadzący postępowanie obowiązek zbadania występowania podstaw wydania nakazu rozbiórki poprzez rozważenie i ocenę zgodności wybudowanego obiektu z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie budowy, oraz spełnienia przesłanek określonych w ust. 2 tego przepisu. Niewątpliwie przy badaniu tychże podstaw organ prowadzący postępowanie związany jest regułami postępowania administracyjnego, zawartymi w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), wśród których szczególne znaczenie ma zawarta w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej, nakładająca na tenże organ obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zasada ta znajduje swój wyraz także w art. 77 k.p.a., nakładającym na organ prowadzący postępowanie obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Realizacja tychże obowiązków przez organ prowadzący postępowanie warunkuje prawidłowość decyzji o rozbiórce obiektu, wydanej na podstawie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W sytuacji zaś, gdy w wyniku złożenia odwołania sprawa rozbiórki obiektu rozstrzygnięta w drodze decyzji przez organ I instancji stanie się przedmiotem postępowania odwoławczego, organ odwoławczy po przeprowadzeniu tego postępowania może skorzystać z jednego z uprawnień decyzyjnych wskazanych w art. 138 k.p.a. Zgodnie z § 1 tego przepisu, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Stosownie zaś do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę, organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W rozpoznawanej sprawie ma miejsce ostatnia ze wskazanych sytuacji. Przedmiotem skargi jest bowiem wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] uchylająca w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] Nr [...] nakazującą K. i W. S. rozbiórkę budynku warsztatowego murowanego, parterowego, samowolnie wybudowanego na terenie powyższej nieruchomości przy granicy z nieruchomością przy ul. A 21, zrealizowanego jako dobudowa do istniejącego budynku mieszkalnego i przekazująca sprawę rozbiórki tegoż budynku do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo ustalił, iż w sprawie nie zachodzi określona w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. podstawa wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu. Niewątpliwie przedmiotowy obiekt, ze względu na swoją funkcję, jaką jest warsztat ślusarski nie narusza ustaleń ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z., zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej w Z. Nr X/30/79 z dnia 28 czerwca 1979 r., obowiązującego w dacie budowy. W planie tym bowiem dla całej wsi P. określono jako funkcje wiodące - mieszkalnictwo, rolnictwo oraz ośrodek usług podstawowych. Zgodzić się więc przyjdzie, iż warsztat ślusarski stanowi usługę podstawową obsługującą zarówno potrzeby mieszkalnictwa, jak i rolnictwa. Organ odwoławczy prawidłowo też przyjął, iż sprawie zachodzi brak podstawy do nakazania rozbiórki obiektu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Wydanie bowiem tego nakazu w oparciu o przywołany przepis jest możliwe tylko wówczas, gdy rozbiórka stanowi jedyny sposób wyeliminowania skutków samowoli, o jakich mowa w tym przepisie. Tymczasem ograniczenie emisji hałasu wynikłego z działalności warsztatu może nastąpić w niniejszej sprawie niewątpliwie bez konieczności rozbiórki obiektu budowlanego. Skoro zatem stan faktyczny sprawy nie spełniał hipotezy normy określonej w art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., lecz przemawiał za doprowadzeniem obiektu do stanu zgodnego z prawem, obowiązkiem organu I instancji, wynikającym z art. 7 i 77 k.p.a., było więc zgromadzenie materiału dowodowego w oparciu o art. 56 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i na podstawie przedłożonych dokumentów ustalenie, jakie działania są konieczne, aby doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem. Zważywszy zatem, iż sprawa rozbiórki przedmiotowego obiektu wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, w tym także w oparciu o art. 56 ww. ustawy, w ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując przy tym, jakie czynności organ ten winien podjąć celem załatwienia sprawy w sposób zgodny z prawem. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, na podstawie art. 151 upsa orzekł, jak w wyroku.