II SA/Łd 388/04

Dnia 17 marca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant Referendarz sądowy Leszek Foryś, po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2005 roku na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi D. G. i T. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia[...] , Nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza solidarnie na rzecz D. G. i T. G. od [...] Wojewódz- kiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II S.A./Łd 388/04 U Z A S A D N I E N I E Decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] znak [....] utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [..] Nr [....] nakazującą zamurowanie otworu drzwiowego w ścianie budynku przy ulicy A 15 od strony działki sąsiadującej przy ulicy A 16. Decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [....] stwierdzono na wniosek małżonków T., w którym wnosili o wznowienie postępowania na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 5 i 146 § 2 k.p.a., zakończonego decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr[...] , że powyższa decyzja została wydana z naruszeniem prawa nie skutkującym jednak jej uchyleniem. Nową okolicznością było potwierdzenie istnienia służebności ustalonej w trybie sądownym polegającej na prawie wspólnego używania bramy kamienicy A 16, podwórza, studni podwórzowej i schodów, oraz rozgraniczenie na podstawie postanowienia sądu wraz z protokołem rozgraniczającym obie sąsiadujące nieruchomości. W wyniku odwołania Państwa T. decyzją z dnia [...] znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [....] Nr [...]. Po ponownym rozpoznaniu sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł.i decyzją z dnia [...] Nr [..] wydaną w trybie wznowienia postępowania administracyjnego na wniosek J. i W. T., uchylił w całości decyzję własną z dnia [...] Nr [...] i nakazał J. i W. małżonkom T. na podstawie art. 51 ust pkt. 2 ustawy prawo budowlane z 1884 roku wykonanie i przedłożenie w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w S., uzgodnionego z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, projektu budowlanego wymiany istniejących drzwi w ścianie przejazdu w budynku przy ul. A 15 w S., na drzwi spełniające wymogi bezpieczeństwa przeciwpożarowego, stosowne dla ścian oddzielenia przeciwpożarowego, w terminie 2 miesięcy, od daty kiedy decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli D. i T. G. Decyzją z dnia [...] znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Warszawie złożyli D. i T. G. wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W dniu 14 listopada 2003 roku W. T. przedłożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w S. projekt wymiany drzwi w ścianie przejazdu w budynku przy ul. A15 w S., na drzwi spełniające wymogi bezpieczeństwa przeciwpożarowego, autorstwa mgr inż. R.K. Decyzją z dnia [...] Nr [..] wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 roku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał J. i W. małżonkom T. dokonanie wymiany istniejących drzwi w ścianie przejazdu w budynku przy ul. A 15 w S. na drzwi spełniające wymogi bezpieczeństwa przeciwpożarowego – zgodnie z projektem wymiany drzwi autorstwa mgr inż. R. K., stanowiącym integralną cześć decyzji i mającym na celu doprowadzenie dotychczas funkcjonujących drzwi do zgodności z przepisami w terminie do dnia 30 kwietnia 2004 roku. Od powyższej decyzji odwołali się D. i T. małżonkowie G. właściciele sąsiedniej kamienicy, zarzucając liczne uchybienia proceduralne oraz błędne przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia art. 51 prawa budowlanego zamiast art. 48 tejże ustawy. Decyzją z dnia [...] Nr [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [..] Nr [..] w pkt. 1 i udzielił w pkt. 2 decyzji małżonkom T. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z wymianą istniejących drzwi w ścianie przejazdu budynku przy ulicy A 15 w S. na spełniające wymogi bezpieczeństwa przeciwpożarowego zgodnie z projektem wymiany drzwi autorstwa mgr inż. R. K. stanowiącym integralną cześć decyzji i mającym na celu doprowadzenie dotychczas funkcjonujących drzwi do zgodności z przepisami. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. oparł swoje rozstrzygniecie na następujących rozważaniach: Konieczność wymiany drzwi w ścianie przejazdu w budynku przy ul. A 15 w S. zgodnie z projektem budowlanym przedłożonym przez W. T. jest bezsporna, jednakże organ I instancji wydając decyzję w niniejszej sprawie orzekł w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną i nieprawidłowo sformułował treść rozstrzygnięcia w tej sprawie. Konsekwencją przedłożenia przez zobowiązanego dokumentacji niezbędnej w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem ,, nakazanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1994 roku powinno być wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 a wyżej wymienionej ustawy (w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 roku mającym zastosowanie w niniejszej sprawie). Natomiast nieprawidłowe jest ponowne wydanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, nakazu odnoszącego się tym razem do wykonania robót budowlanych, wynikających z przedłożonego projektu. Z tego względu organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i wydał nowe rozstrzygnięcie sformułowane w oparciu o właściwą podstawę prawną. [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił ponadto, iż decyzja niniejsza udziela jedynie pozwolenia na demontaż istniejących drzwi w ścianie przejazdu w budynku przy ul. A 15 w S. i zamontowanie zalecanych drzwi przeciwpożarowych E 130, posiadających stosowny atest zgodnie z przedłożonym projektem wymiany drzwi autorstwa mgr inż. R K. Decyzja nie obejmuje natomiast innych robót budowlanych polegających np. na zmianie wymiarów otworu drzwiowego. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi D. i T. małżonkowie G. wnosząc o jej uchylenie i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7,8,15,16,77,80 i 81 kpa oraz przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 48 i następnych prawa budowlanego z 1994 roku. Skarżący wskazali na szereg nieprawidłowości w toku prowadzonego postępowania w sprawie samowoli budowlanej m.in. pominięcie przez organy nadzoru budowlanego tak ważnej okoliczności faktycznej jak to, że Państwo T. samowolnie wymienili przedmiotowe drzwi z drewnianych na metalowe oszklone oraz, że przy ich wykonaniu zostały naruszone przepisy przeciwpożarowe. Tym samym w ocenie skarżących powstało poważne zagrożenie dla budynku stanowiącego ich własność. Niebezpieczeństwa spowodowania pożaru jest tym bardziej realne, że inwestor na swojej działce wykonał samowolnie kotłownię w sprawie, której toczy się odrębne postępowanie. Ponadto skarżący wskazali, iż w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma również opinia biegłego z zakresu ochrony przeciwpożarowej sporządzona przez P.K. z dnia [...] oraz opinia rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych K. M. z dnia [....] . Nadto skarżący podnieśli, iż organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły dowodu na okoliczność własności ściany, w której inwestor wykonał samowolnie roboty budowlane. Ściana ta stanowi integralną część budynku skarżących. Skarżący wskazali także, iż udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych było wadliwe, gdyż w niniejszej sprawie dotyczyło robót już zakończonych. Nieprawidłowo zastosowano również art. 50 i art. 51 prawa budowlanego, mimo iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z klasycznym przypadkiem samowoli budowlanej z art. 48 prawa budowlanego. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili ponadto naruszenie art. 107 par. 1 kpa. Wskazali, iż analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji dowodzi, że decyzja ta nie zawiera w ogóle uzasadnienia prawnego. Brak w niej bowiem nie tylko wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy, ale także brak przytoczonego przepisu prawa jak również podania motywów takiego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Skarżący dodali ponadto, iż w toku postępowania wyjaśniającego i dowodowego organ administracji naruszył zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu wyrażoną w art. 10 kpa. Organ II instancji nie wyznaczył terminu do zapoznania się z ewentualnymi nowymi materiałami dowodowymi w sprawie. W ocenie skarżących organy administracji prowadząc postępowanie przekroczyły granice swobodnej oceny dowodów i oceniły dowolnie zebrany w sprawie materiał dowodowy. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do podnoszonego w skardze zarzutu kwestionującego prawidłowość rozstrzygnięcia organu odwoławczego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wyjaśnił, iż pozwolenie na wznowienie robót odnosi się do wymiany drzwi w sposób określony w projekcie, stanowiącym załącznik do zaskarżonej decyzji, a nie do robót zrealizowanych już kilka lat temu. Natomiast powołane w skardze przepisy prawa budowlanego odnoszą się do samowolnej budowy obiektu budowlanego, w stosunku do której nie wydano ostatecznej decyzji przed dniem 11 lipca 2003 roku. Nie można ich zastosować do samowolnej wymiany drzwi w budynku przy ul. A 15 w S., gdyż po pierwsze są to roboty budowlane inne niż budowa, po drugie zostały zrealizowane w latach 90 tych, po trzecie były one przedmiotem ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w dniu [...] Po wpłynięciu skargi, skarżąca D. G. w toku rozprawy poinformowała, że w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w Warszawie w sprawie 7/IV SA4789/03 zapadł w dniu 25 lutego 2005 roku wyrok mocą, którego została uchylona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [....] znak [...] utrzymująca w mocy decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] Nr [..] wydaną w trybie wznowienia postępowania administracyjnego na wniosek J. i W. T., którą uchylił w całości decyzję własną z dnia [...] Nr [...] (tą nakazującą pierwotnie małżonką T. zamurowanie otworu w ścianie) i nakazał J. i W. małżonkom T. wykonanie i przedłożenie w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w S., uzgodnionego z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, projektu budowlanego wymiany istniejących drzwi w ścianie przejazdu w budynku przy ul. A 15 w S., na drzwi spełniające wymogi bezpieczeństwa przeciwpożarowego, stosowne dla ścian oddzielenia przeciwpożarowego, w terminie 2 miesięcy, od daty kiedy decyzja stanie się ostateczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań u.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 u.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 u.p.s.a.). Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja zapadła na skutek wznowienia postępowania, na wniosek małżonków T. zakończonego ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] Nr [...] pierwotnie nakazującą zamurowanie małżonkom T. otworu drzwiowego w ścianie budynku przy ulicy A 15 od strony działki sąsiadującej przy ulicy A 16 (będącej własnością małżonków G.). Podstawami wznowienia według małżonków T. były nowe fakty i dowody ( art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. ) w postaci istnienia służebności polegającej na prawie wspólnego używania bramy frontowej nieruchomości przy ul. A16, podwórza i studni podwórzowej i schodów w obecnej kamienicy przy ul. A 15. Decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] stwierdzała jedynie, wydanie decyzji nakazującej zamurowanie spornych drzwi z naruszeniem prawa nie skutkującym jednak uchyleniem decyzji. Organ uznaje istnienie służebności za okoliczność istotną dla samego wznowienia, choć w dalszej części uzasadnienia stwierdza, że dostęp do nieruchomości przy ul. A 15 jest wystarczający na skutek służebności, a nakaz zamurowania drzwi nie ma w ogóle wpływu na komunikację. Właściwie nie wiadomo w czym organ upatrywał istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy, związanych z istnieniem służebności. Nie ta kwestia będzie jednak przedmiotem dalszych rozważań. W sprawie jest po za sporem, że małżonkowie T. dokonali wymiany spornych drzwi w budynku na metalowe częściowo oszklone, po nabyciu nieruchomości w roku 2000. Dokonali tego w ramach samowoli budowlanej. Powoływanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przez organ II instancji, że wymiana drzwi nastąpiła na podstawie pozwolenia na budowę z [...] udzielonego poprzedniemu właścicielowi jest nieuprawnione. W aktach sprawy po za informacją płynąca z treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] znak [...] Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w omawiany wyżej zakresie nie ma innych dowodów na przedłużenia ważności decyzji z [...] Zgodnie z treścią art. 37. 1. ustawy Prawo Budowlane z 1994 roku decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Ust. 2. przywołanego przepisu zezwala na rozpoczęcie albo wznowienie budowy w przypadkach określonych w ust. 1 i art. 36a ust. 2 po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 3. Zastosowanie trybu wznowienia robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1a prawa budowlanego z 1994 w redakcji obowiązującej do dnia 11 lipca 2003 roku było niewłaściwe. Organ nie wykazał też, że zaistniały przesłanki do zastosowania trybu art. 51 ust. 1a prawa budowlanego z 1994 w redakcji obowiązującej do dnia 11 lipca 2003 roku, który to przepis jest kontynuacją art. 50 ust. 4 prawa budowlanego. W niniejszej sprawie nie był w ogóle stosowany tryb wstrzymania robót budowlanych z przepisu art. 50 ust. 4 tym bardziej, że tak naprawdę drzwi zostały już dawno wykonane, choć w sposób wadliwy nie odpowiadający normom przeciwpożarowym i jako samowola budowlana. W opisanej sytuacji tryb ten jest wyłączony po przez ust. 1 art. 50. Organ odwoławczy nie ustalił, kiedy sporny otwór drzwiowy został wykonany (pod rządem jakiego prawa budowlanego), przez kogo i czy miało to miejsce na podstawie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniach różnych decyzji organy przyjmują, że otwór ten istniał od ponad 100 lat do kilkudziesięciu lat. Nie zostały więc ustalone przesłanki art. 50 ust. 4 prawa budowlanego a w konsekwencji nie istniały przesłanki do zastosowania trybu art. 51 ust. 1a. Nie można również odmówić racji skarżącym, iż w sprawie nie jest ustalone czyją własnością jest ściana, w której znajdują się sporne drzwi. Powyższe pozostawało jak gdyby poza sferą zainteresowań organów administracji. Powoływanie się na postanowienia sądowe dotyczące ustalenia służebności gruntowej i rozgraniczenia obu nieruchomości są o tyle nie wystarczające, iż Sąd nie dysponował tymi orzeczeniami w nadesłanych aktach administracyjny co też uniemożliwiało dokonania oceny całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie. Nadesłane akta administracyjne potwierdzają również podniesione przez skarżących zarzuty proceduralne odnoszące się do braku udzielenia terminu na zaznajomienie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzeniem co do jego treści oraz braku udzielenia terminu na składanie wniosków dowodowych. Powyższe narusza dyspozycję art. 10 § 1 k.p.a. Również należy podzielić zarzuty skarżących co do naruszenia art. 107 par. 1 kpa. Zarówno decyzja organu I jak II instancji nie zawiera uzasadnienia prawnego. Organ I instancji ograniczył się do zdawkowego przedstawienia przebiegu sprawy i orzekł jak orzekł, gdyż Pan T. przedłożył projekt drzwi stanowiący integralną część wydanej decyzji. Organ II instancji wprawdzie wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia, ale nie uzasadnił motywów takiego rozstrzygnięcia co koresponduje z wcześniej wytkniętym brakiem ustaleń faktycznych. Organy administracji stojąc na straży praworządności mają obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Nie wyjaśnienie przez organ okoliczności faktycznych sprawy podniesionych wyżej i nie rozważenie całokształtu materiału dowodowego stanowi również naruszenie zasad postępowania wyrażonych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które z całą pewnością miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze jak i fakt, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przytoczonych wcześniej przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania wskazanych wyżej, które miało istotny wpływ na rozstrzygniecie w sprawie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a. i lit. c i art. 135 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, oraz wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku na podstawie przepisu art. 152 ustawy o u.p.s.a. (Dz. U.Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) O kosztach postępowania między stronami orzeczono na podstawie art. 200 u.p.s.a.