II SA/Łd 388/09

Dnia 12 stycznia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2010 roku sprawy ze skargi A. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. LS Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w toku postępowania w sprawie samowoli budowlanej na nieruchomości przy ul. przy ul. A 8a w Ł. stwierdził, iż na działce znajduje się dom mieszkalny w zabudowie bliźniaczej, wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 23 lipca 1973 r. Ustalono również, iż od roku 2005 prowadzone były roboty budowlane polegające na rozbudowie istniejącego garażu od strony wschodniej, nad którym dodatkowo nadbudowano pomieszczenie mieszkalne, a także wykonano budowę wiatrołapu do budynku mieszkalnego. Na powyższe roboty budowlane inwestor A. P. nie uzyskała pozwolenia na budowę, niezbędnego w myśl art. 28 ustawy Prawo budowlane; Postanowieniem z dnia [...]. PINB w Ł. i, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane nakazał A. P. wstrzymanie robót budowlanych oraz przedłożenie zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku braku planu – decyzji o warunkach zabudowy terenu oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane w terminie do 31 października 2008 r., w tym 4 egzemplarzy projektu budowlanego dla wykonanej rozbudowy i nadbudowy wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, oświadczeniem o prawie dysponowania nieruchomością. W uzasadnieniu postanowienia sprecyzowano obowiązki i pouczono inwestorkę o skutkach niewykonania tych obowiązków. Postanowieniem z dnia [...], po rozpoznaniu wniosku A. P., PINB określił nowy termin wykonania obowiązku na dzień 31 grudnia 2008r. W związku z bezskutecznym upływem terminu do przedłożenia żądanych dokumentów, decyzją z dnia [...]. PINB w Ł., na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał A. P. rozbiórkę części jednorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem zlokalizowanej przy ul. A 8a, poprzez rozbiórkę części mieszkalnej nad istniejącym garażem, dobudowanej części garażowej do istniejącego garażu, wiatrołapu (bez schodów przy wejściu do budynku); W dniu 21 stycznia 2009 r. A. P. przedłożyła w PINB egzemplarz opracowania "Inwentaryzacja i projekt robót koniecznych do doprowadzenia do zgodności z przepisami prawa". A. P. złożyła również odwołanie od powyższej decyzji, w którym wskazała, że w związku z okresem świątecznym nie zdążyła złożyć podania o przedłużenie terminu wykonania obowiązku przedstawienia dokumentacji, jednak została ona złożona w dniu 21 stycznia 2009 r.; Decyzją z dnia [...]. [...]WINB w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach wskazano, iż w myśl art. 48 ustawy Prawo budowlane w sytuacji, gdy inwestor dopuścił się samowoli budowlanej, organ winien zbadać możliwość przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, jeżeli bowiem budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Organ nakłada wówczas na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów w wyznaczonym terminie, a niedopełnienie obowiązku skutkuje wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki. Organ II instancji zwrócił uwagę, iż A. P. w wyznaczonym terminie nie przedstawiła dokumentów, zatem zasadne stało się wydanie zaskarżonej decyzji. Organ ocenił również, że przedłożona inwentaryzacja i projekt robót koniecznych celem doprowadzenia do zgodności z przepisami prawa nie mogą być uznane za którykolwiek z żądanych dokumentów; W skardze skierowanej do WSA w Łodzi A. P. podniosła zarzut naruszenia art. 7 i art. 64 Konstytucji RP, art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych (...) oraz art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 107 § 3 kpa. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż inwestycja będąca przedmiotem postępowania została zrealizowana w dotychczas istniejącej linii zabudowy, zgodnej z pozwoleniem na budowę z dnia 23 lipca 1973 r., która nie była kwestionowana do roku 2007 przez właścicieli sąsiedniej nieruchomości; strona podniosła, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, w jakiej odległości od granicy działki dokonano rozbudowy, gdyż ustalenie, że odległość ta wynosi 60 cm jest dowolne i nie zostało poparte żadnymi dowodami; brak jest choćby mapy sporządzonej dla celów projektowych, z której można by wywieść, w jakiej odległości znajduje się rozbudowa od granicy działki. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. W toku postępowania sądowego zarówno skarżąca, jak i uczestniczka postępowania B. S. składały pisma procesowe opisujące obszernie historię nieruchomości i sporów sąsiedzkich. Na rozprawie w dniu 12 stycznia 2010 roku pełnomocnik skarżącej złożył do akt projekt budowlany rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. A 8a w Ł., datowany na październik 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 145 § 1 punkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.), aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności. Działając w ramach tak zakreślonej kognicji sądu stwierdzić trzeba, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę rozstrzygnięć poddanych kontroli sądu w niniejszym postępowaniu stanowią przepisy ustawy z dnia stawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), na Bezspornym jest w sprawie, że: 1) skarżąca dokonała rozbudowy i nadbudowy budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę; 2) skarżąca została zobowiązana do przedłożenia określonych dokumentów w celu wszczęcia postępowania legalizacyjnego; 3) w znacznie przedłużonym terminie skarżąca nie przedstawiła wymaganych dokumentów; 4) po upływie terminu i wydaniu już decyzji o nakazie rozbiórki skarżąca przedłożyła organowi część żądanej dokumentacji Skarżąca podnosi zarzut, iż nie wyjaśniono odległości rozbudowy do granicy działki, że brak jest mapy dla celów projektowych, że jej zabudowa nie przeszkadza w korzystaniu z nieruchomości sąsiedniej. Skarżąca zdaje się nie dostrzegać przyczyn, dla których postępowanie legalizacyjne nie mogło zakończyć się pomyślnie. Tymczasem podstawowym i jedynym na tym etapie postępowania powodem, dla którego orzeczony został nakaz rozbiórki było zaniechanie inwestorki, czyli samej skarżącej. Podkreślenia wymaga, iż postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2008r. skarżącej został wyznaczony wystarczający termin do zgromadzenia dokumentów niezbędnych dla celów ewentualnej legalizacji, przedłużony aż do dnia 31 grudnia 2008 r. A .P. nie wykazała w tym czasie jakiejkolwiek aktywności w gromadzeniu dokumentów, nie dołożyła staranności w dbaniu o własne interesy. W sprawie nakazu rozbiórki legalizacja samowoli leży wyłącznie w interesie skarżącej i nie może ona przerzucać ciężaru jego prowadzenia na organ, gdyż brak jest ku temu podstaw. Wprawdzie zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania organ obowiązany jest do wyjaśnienia wszystkich okoliczności niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. Przed orzeczeniem nakazu rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wyjaśnienia i ustalenia, czy możliwe jest doprowadzenie samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem, nie sposób jednak się zgodzić z twierdzeniem skarżącej, iż to na organie ciążą obowiązki wykazania zgodności - lub jej braku - samowoli z prawem. Należy pamiętać, że legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem inwestora a nie obowiązkiem. Nie może stanowić podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji złożona na rozprawie przed sądem dokumentacja. Sąd bowiem kontroluje zgodność z prawem zaskarżonej decyzji i ocenia ją jak i poprzedzające je postępowanie na podstawie materiału zgromadzonego przed organami (art. 133 §.1 p.p.s.a.). Ponadto skarżąca miała wystarczająco dużo czasu w toku postępowania administracyjnego na złożenie stosownej dokumentacji. Oznacza to, że na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji nie może wpływać dokumentacja zgromadzona z przyczyn po stronie zainteresowanego ponad pół roku po zakończeniu postępowania administracyjnego.. Co do zarzutu skarżącej, iż nie rozstrzygnięto w postępowaniu spornej miedzy inwestorką a sąsiadami kwestii odległości rozbudowy od granicy nieruchomości, okoliczność ta o tyle nie ma znaczenia, iż żadna z odległości wskazywanych przez strony postępowania nie odpowiada odległościom akceptowanym przez prawo. Organ ustalił, iż odległość ta wynosi ok. 50 cm, uczestniczka postępowania stwierdza, że jest to 30 cm; a autor inwentaryzacji, że od 44 do 74 cm. Nie znajduje żadnego usprawiedliwienia postawa skarżącej, przejawiająca się w takim formułowaniu zarzutów, z których wynika, że to na organie ciąży obowiązek zebrania dokumentów; nie znajduje uzasadnienia zarzut niewyjaśnienia odległości od granicy działki, skoro w przedstawionej przez samą skarżącą w toku postępowania odwoławczego niepełnej dokumentacji te odległości są podane i wprost zawarte jest stwierdzenie o niezgodności odległości z przepisami; ponadto należy stwierdzić, że nawet gdyby przyjąć największą odległość podawaną przez stronę (60 cm), to i tak odległość ta nie pozostaje w zgodzie z przepisami technicznymi. Skarżąca zarzuca brak mapy do celów projektowych, a to na stronie ciążył obowiązek posiadania takiej mapy, gdyby posiadała sporządzony projekt rozbudowy budynku. Nie sposób podzielić poglądu, że rozbudowa samowolna została zrealizowana z zachowaniem dotychczasowej linii zabudowy, do tej pory niekwestionowanej. Nie dotyczy to zwłaszcza garażu dodatkowego, postawionego tuż przy granicy działki Dla oceny, czy doszło do samowoli budowlanej nie ma poza tym znaczenia linia zabudowy wyznaczona pozwoleniem na budowę z 1973 r. Istotne jest bowiem już to, że inwestycję wykonano z pominięciem procedur uzyskania niezbędnych pozwoleń, kwestia zachowania odległości ma znaczenie drugorzędne. Nabiera ona wagi w momencie wyjaśniania możliwości legalizacji, jednakże jak już była mowa, skarżąca w toku postępowania administracyjnego nie wykonała obowiązków nałożonych przez organ. Trafnie wskazał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, że nawet dokumentacja, złożona już po doręczeniu skarżącej decyzji organu I instancji nie stanowi wypełnienia obowiązków nałożonych postanowieniem z [...]. Bez znaczenia pozostaje również kwestia podziału nieruchomości, która miała miejsce w roku 1975, gdyż samowoli skarżąca dopuściła się po podziale, wreszcie kwestia sporów sąsiedzkich nie ma znaczenia dla oceny faktu inwestowania bez wymaganych zezwoleń. Nie mogą mieć również wpływu na wynik postępowania w niniejszej spawie zakończone procesy cywilne, u podłoża których niewątpliwe leżą konflikty sąsiedzkie uczestników postępowania. Kwestia samowoli budowlanej podlega kontroli organów nadzoru budowlanego i sądów administracyjnych. Odnosząc się do twierdzeń skarżącej, iż pomimo samowolnej rozbudowy sąsiedzi mogą swobodnie korzystać ze swej nieruchomości, wskazać należy, że jest to obojętne dla wyniku postępowania. Nie można zapominać, że ochronie podlega nie tylko prawo własności rozumiane jako prawo do zagospodarowania i korzystania z nieruchomości o określonych wymiarach, ale należy mieć na uwadze przepisy, które nakazują szczególną wagę przywiązywać do odległości zabudowy od granic działki. Naruszenie przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (...), polegające na niezachowaniu odległości stanowi naruszenia prawa, mimo że zabudowa została dokonana przez właściciela na własnej nieruchomości bez przekroczenia jej granic. Natomiast odnosząc się do kwestii nierozważenia przez organ, czy rozbiórka jest możliwa i czy nie spowoduje to uszczerbku dla całej nieruchomości, to należy stwierdzić, iż po pierwsze podnosząc takie zarzut skarżąca powinna mieć sprecyzowane obawy i wskazać konkretne argumenty świadczące o niewykonalności orzeczenia nakazu rozbiórki części budynku, a po drugie – takiej niewykonalności nie ma w rozpoznawanej sprawie; organ dokładnie wskazał, co podlega rozbiórce; są to elementy dobudowane, których rozbiórka nie stanowi zagrożenia dla całości budynku; Nieporozumieniem jest odwoływanie się skarżącej do pierwszeństwa stosowania łagodniejszych środków likwidacji skutków samowoli niż nakaz rozbiórki, który powinien być stosowany w ostateczności, bowiem właśnie wdrożone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie zmierzało do wyjaśnienia, czy możliwe jest doprowadzenie samowoli do stanu zgodnego z prawem. Jedyną przyczyną, dla której nie można było tego wyjaśnić jest zaniechanie samej skarżącej. A. P. poprzez niewykonanie obowiązków sama wywołała skutek w postaci orzeczenia nakazu rozbiórki. Organy nie zastosowały nakazu rozbiórki po wszczęciu postępowania, a po wyczerpaniu możliwości uzyskania stosownych dokumentów, które pozwoliłyby na ocenę samowoli budowlanej. Przy czym to inwestor jedynie mógł wymagane dokumenty złożyć. Niezrozumiałe jest odwołanie się pełnomocnika skarżącej do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 46/09 z dnia 21 września 2009r., w którym TK zajmował się konstytucyjnością przepisu art. 49 ust.2 Prawa budowlanego. Przepis ten nie był stosowany w sprawie. Odwołanie się natomiast do wyroku dla uzasadnienia tezy, że wypełnienie przez skarżącą obowiązków nałożonych postanowieniem z 1 sierpnia 2008 roku i złożenie dokumentacji na etapie postępowania sądowego, ponad rok po upływie wszelkich terminów jest zgodne z prawem, stanowi nadużycie. Co do zasady zatem uznać należy, iż w myśl art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, po bezskutecznej próbie legalizacji samowolnie wykonanych robót, organ w sposób zasadny nakazał rozbiórkę części budynku powstałej w trybie samowoli budowlanej. Z uwagi na powyższe wobec braku uzasadnionych podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. LS