II SA/Łd 39/08

Dnia 21 lutego 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA: Anna Stępień Sędzia WSA: Jolanta Rosińska Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2008 roku przy udziale - sprawy ze skargi B. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. L., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, Nr [...]. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] roku przyznał B. L. świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego w kwocie 351 zł miesięcznie od dnia 1 października 2007 roku na czas nieokreślony oraz składki zdrowotnej na czas trwania świadczenia według ogólnie obowiązujących zasad. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepisy art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 37 ust. 1 pkt 2, art. 37 ust. 2 pkt 2, art. 37 ust. 3, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 roku w sprawie weryfikacji kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950 ze zm.) oraz art. 66 ust. 1 pkt 26 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135). W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż B. L. ma przyznany umiarkowany stopień niepełnosprawności, co zgodnie z treścią art. 6 ustawy o pomocy społecznej, oznacza całkowitą niezdolność do pracy. Strona nie ma uprawnień rentowych, zamieszkuje wspólnie z A. C., z którym prowadzi osobne gospodarstwo domowe. Tym niemniej, zdaniem organu, lokal, który strona zajmuje jednoznacznie wskazuje, iż nie ma możliwości prowadzenia osobnych gospodarstw domowych (mieszkalnie jednopokojowe, wyposażone we wspólny sprzęt gospodarstwa domowego). Nadto, zasiłek stały A. C. wpływa na rachunek bankowy strony, na co wyrażają oni zgodę. Strona opiekuje się A. C. Okoliczności te, w ocenie organu, jednoznacznie wskazują, iż B. L. i A. C. tworzą rodzinę, w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z regulacją art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej, rodzina to osoby spokrewnione bądź niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Po myśli przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek stały przysługuje osobie pełnoletniej pozostającej w rodzinie, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód bądź dochód na osobę w rodzinie jest niższy od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, czyli 351 zł. Wysokość zasiłku dla osoby w rodzinie stanowi różnicę między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie (351 zł), a faktycznym dochodem na osobę w rodzinie. Z racji tego, że ani strona, ani jej konkubent nie posiadają własnego dochodu, zatem wysokość zasiłku stałego dla B. L. wynosi 351 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji strona wskazała, że nie prowadzi gospodarstwa domowego z A. C., gdyż ten jest psychicznie chory, nadużywa alkoholu. Owszem na konto bankowe odwołującej się wpływa zasiłek A. C., gdyż w taki sposób ma ona do dyspozycji część kwoty, którą przeznacza na częściowe opłacenie świadczeń związanych z mieszkaniem. Odwołująca się przyznała, że owszem zajmuje razem z A. C. mieszkanie składające się z pokoju z kuchnią i wydzieloną łazienką. Tym niemniej nie pozostają oni w związku. W konkluzji odwołania wskazała, że jest chora i jest w trudnej sytuacji osobistej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, bądź pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Zasiłek stały, w przypadku osoby pozostającej w rodzinie, ustala się w wysokości stanowiącej różnicę między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie, a dochodem na osobę w rodzinie (art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej). B. L. ma orzeczony stopień niepełnosprawności na stałe o charakterze trwałym. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że odwołująca się spełnia ustawowe przesłanki do przyznania świadczenia w postaci zasiłku stałego, gdyż jest osobą pełnoletnią i całkowicie niezdolną do pracy z powodu niepełnosprawności. Z wywiadu środowiskowego wynika, że strona pozostaje w konkubinacie z A. C. i prowadzi z nim gospodarstwo domowe. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że sytuacja opisana w wywiadzie środowiskowym została potwierdzona przez stronę, gdyż podpisała ona kwestionariusz wywiadu środowiskowego. W tej sytuacji argumenty odwołania pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. W konkluzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość zasiłku stałego dla strony. Ustawodawca w sposób precyzyjny określił sposób wyliczania zasiłków stałych, zatem organy nie mają możliwości przyznania tych świadczeń w wyższej wysokości. W skardze do sądu administracyjnego B. L. powtórzyła argumenty odwołania dodając, że złożyła wniosek o eksmisję A. C. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W stanie faktycznym sprawy organ I instancji przyznał B. L. świadczenie w postaci zasiłku stałego w kwocie 351 zł, gdyż ocenił, że skarżąca tworzy rodzinę z mężczyzną, z którym zamieszkuje. Organ II instancji, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. W treści odwołania, jak i skargi do sądu administracyjnego, B. L. wywodziła, że samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe. Materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), a w szczególności art. 37. Przepis ten reguluje zasady przyznania i wysokość zasiłku stałego. Zgodnie z regulacją art. 37 ust. 1 zasiłek stały przysługuje: 1) pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; lub 2) pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Zasiłek stały ustala się w wysokości (art. 37 ust. 2 w/w ustawy): 1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej - różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie; bądź 2) w przypadku osoby w rodzinie - różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie. Kwota zasiłku stałego nie może być niższa niż 30 zł miesięcznie (art. 37 ust. 3 ustawy). Prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 461 zł (kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej), albo osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 316 zł (kryterium dochodowe na osobę w rodzinie), przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z określonych powodów (art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Z treści cytowanych przepisów wynika, że wysokość zasiłku wynika z matematycznego wyliczenia, gdyż stanowi różnicę między faktycznym dochodem, a ustawowym kryterium dochodowym. Nadto, wysokość zasiłku uzależniona jest od tego, czy osoba uprawniona do tego świadczenia prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, czy pozostaje w rodzinie prowadząc gospodarstwo domowe wspólnie z innymi osobami. Przy czym, osoba samotna to osoba samotnie gospodarująca, niepozostającą w związku małżeńskim i nieposiadająca wstępnych ani zstępnych (art. 6 pkt 9 ustawy o pomocy społecznej). Natomiast, rodzina to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące (art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej). Z analizy tych przepisów wynika, że fakt samotnego gospodarowania bądź pozostawania w rodzinie, jest okolicznością faktyczną, którą powinien ustalić organ pomocy społecznej, a która wpływa na wysokość zasiłku stałego. W tym celu organ przeprowadza wywiad środowiskowy, gdyż wymaga tego art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten stanowi, że decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Rola wywiadu środowiskowego w sprawach pomocowych jest niezwykle ważna, gdyż jest on sposobem zbierania informacji, rozmową z osobą starającą się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej (i jej rodziną), swoistym trybem postępowania dowodowego. Przy czym kwestionariusz wywiadu jest szczególną formą protokołu w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mającą na celu uwzględnienie specyficznego charakteru postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2002 roku, I SA 3337/01, Lex Nr 81651) i jako taki podlega rygorom określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego odnoszącym się do protokołów (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 1994 roku, I SA 1073/94, Samorząd Terytorialny 1997/3/76; wyrok NSA z dnia 17 czerwca 1994 roku, I SA 336/94, OSP 1996/4/76). Kwestionariusz wywiadu powinien zatem odpowiadać m. in. regułom określonym w art. 67 – 72 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 14 ustawy o pomocy społecznej. Sposób przeprowadzania rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz wzór kwestionariusza wywiadu określa rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 roku w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672). Konstatując, zasadnicze ustalenia w sprawie organ powinien poczynić w trakcie wywiadu środowiskowego. W stanie faktycznym sprawy pracownik organu I instancji przeprowadził w dniu 21 września 2007 roku wywiad środowiskowy u skarżącej. Kwestionariusz wywiadu załączony do akt administracyjnych opatrzony jest podpisem skarżącej i pracownika organu. Tym niemniej zawiera on liczne skreślenia i poprawki, które zostały jedynie opatrzone podpisem pracownika organu I instancji. Z dokumentu tego nie wynika, kiedy zostały dokonane skreślenia i poprawki, gdyż nie zostały one stwierdzone przed podpisaniem tego dokumentu. Tymczasem przepis art. 71 Kodeksu postępowania administracyjnego wymaga, by skreślenia i poprawki w protokole (kwestionariuszu wywiadu) poczynione były w taki sposób, by wyrazy skreślone i poprawione były czytelne i zostały stwierdzone przed jego podpisaniem. Ma to szczególne znaczenie, gdyż skreślenia i poprawki dotyczyły kwestii spornej w sprawie, czyli oceny czy skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie ze współlokatorem, czy oddzielnie. Zdaniem składu orzekającego, kwestionariusz wywiadu załączony do akt administracyjnych nie spełnia wymagań określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, zatem nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy jest on podstawowym dowodem w postępowaniu. W toku wywiadu bowiem doszło do ustalenia zasadniczej okoliczności w sprawie, a kwestionariusz wywiadu nie odpowiada warunkom formalnym. Nadto, skarżąca w toku postępowania administracyjnego i w treści skargi kwestionowała ustalenia wynikające z wywiadu. Tym samym, zdaniem Sądu doszło do naruszenia treści art. 71 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 14 ustawy o pomocy społecznej. Jak już wskazano, naruszenie to ma szczególnie istotne znaczenie, gdyż dotyczy kwestii, która jest sporna w niniejszej sprawie, a ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Organ I instancji, zatem ponownie prowadząc postępowanie powinien jeszcze raz poczynić, w sposób bezsprzeczny, zasadnicze ustalenia w sprawie. W tej sytuacji Sąd orzekł jak w wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" przy zastosowaniu art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. K.O.