II SA/Łd 39/13

Dnia 17 maja 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant sekretarz Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2013 roku sprawy ze skargi Z. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego specjalnego 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi J. M. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy A wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększone o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Z. O., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] nr [...] w sprawie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego na zakup leków i żywności w miesiącu lipcu 2012 r. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy niniejszej Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...]odmówił Z. O. przyznania specjalnego zasiłku celowego na zakup leków i żywności w miesiącu lipcu 2012 r., z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego na osobę w rodzinie wnioskodawczyni. W odwołaniu od tej decyzji strona wniosła o jej uchylenie, podkreślając, że domaga się wypłacenia na rzecz córki E. zaległego zasiłku pielęgnacyjnego za okres od marca 2009 r. do lutego 2010 r. w wysokości 986 zł. Wskazała, iż obecnie znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, brakuje jej pieniędzy na zakup leków i życie. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., oraz art. 3 ust. 3 i ust. 4, art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 39, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.) - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu organ II instancji przytoczył brzmienie norm stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia, a następnie wskazał, że Z. O. zamieszkuje wraz z dorosłą córką, z którą prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Na dochód rodziny odwołującej się w miesiącu czerwcu 2012 r. składały się jej renta w kwocie 640,95 zł, renta socjalna córki w kwocie 597,23 zł, zasiłek pielęgnacyjny córki w kwocie 153 zł oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie 257,14 zł. Łącznie dochód w rodzinie wnioskodawczyni wynosi 1.648,32 zł. Wobec tego dochód na osobę w rodzinie wynosi 824,16 zł i przekracza kryterium ustawowe, które dla dwuosobowej rodziny wynosi 702 zł, tj. 351 zł na osobę. Następnie Kolegium zauważyło, że przepis art. 41 ust. 1 ustawy nie uzależnia prawa do bezzwrotnego specjalnego zasiłku celowego od uzyskiwanego dochodu lecz od sytuacji, w jakiej znajduje się osoba ubiegająca się o pomoc, określając ją ,jako szczególnie uzasadniony przypadek. Co należy rozumieć pod tym pojęciem, ustawodawca pozostawił do uznania organowi administracji. Uznanie administracyjne, które występuje przy przyznawaniu świadczeń z pomocy społecznej w tym również zasiłku celowego specjalnego na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej polega na tym, że organ pomocowy dokonuje oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. Toteż nie można organowi rozstrzygającemu sprawy z zakresu pomocy społecznej odmówić prawa do oceny: ogólnej ilości zgłaszanych potrzeb, rodzaju potrzeb, ilości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej, hierarchii potrzeb osób, które spełniają kryteria i których sytuacja dochodowa kwalifikuje je do przyznania pomocy w pierwszej kolejności, oraz osób, których mimo przekroczenia kryterium dochodowego z uwagi na szczególną sytuację życiową świadczeń z pomocy społecznej także potrzebują. Nadto osoby, które zwracają się o przyznanie zasiłku celowego specjalnego, a więc osoby, którym pomoc społeczna jest przyznawana w drodze wyjątku winny zdawać sobie sprawę, że w stosunku do nich "uznanie administracyjne" poddane jest innym rygorom niż wobec osób, które spełniają kryterium przyznania zasiłku celowego w rozumieniu art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Nie może bowiem w gospodarowaniu środkami finansowymi przez organy pomocowe dochodzić do takiej sytuacji, że osoby, które spełniają kryterium z ustawy o pomocy społecznej spotkają się z odmową przyznawania świadczenia z uwagi, na rozdysponowanie środków finansowych, na rzecz osób, które przekraczają kryterium. Istotą specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy jest jego wyjątkowość o czym świadczy brzmienie przepisu, który pozwala na przyznanie tegoż zasiłku "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". W orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, że szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu tego przepisu to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy pozwala stwierdzić, że tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani do zdarzeń nadzwyczajnych. Kolegium wskazało następnie, że środki własne MOPS w Z., z których są wypłacane zasiłki celowe w roku 2011 wynosiły 312.802,04 zł, zaś zaplanowane na rok 2012 r. kształtują się na poziomie 157.152,46 zł. Ośrodek przy udzielaniu pomocy musi mieć na uwadze w szczególności potrzeby osób nie posiadających żadnego dochodu, bądź też z dochodami poniżej kryterium ustawowego, które bez udzielenia im pomocy finansowej nie byłyby w stanie egzystować. Organ I instancji jest ograniczony finansowo, musi wspierać wiele osób i rodzin, a zatem nie każda prośba o pomoc może zostać spełniona i nie może dać więcej niż posiada. Rozpatrując, zatem wniosek o przyznanie świadczenia musi dokonywać wyboru i przyznać pomoc na zaspokojenie potrzeb najbardziej niezbędnych. Dodatkowo Kolegium zauważyło, że w 2011 r. rodzina strony skorzystała ze wsparcia finansowego MOPS w formie zasiłku celowego specjalnego na żywność w kwocie 300 zł w m-cu styczniu; zasiłku celowego specjalnego na żywność w kwocie 100 zł oraz na dofinansowanie do zakupu leków w kwocie 150 zł w m-cu marcu; zasiłku celowego specjalnego na dofinansowanie do opłat mieszkaniowych w kwocie 200 zł w m-cu maju; zasiłku celowego specjalnego na dofinansowanie do zakupu leków w kwocie 100 zł. Strona jest więc objęta opieką w miarę posiadanych przez organ środków. Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO argumentowało, że zaskarżona decyzja nie dotyczy zasiłku pielęgnacyjnego, którego wypłacenia domaga się strona. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Z. O. wniosła o przyznanie zasiłku celowego na leki i żywność, przedstawiając sytuację finansową i życiową swojej rodziny oraz okoliczności związane z pozbawieniem córki przez okres jednego roku zasiłku pielęgnacyjnego, w związku z czym organ I instancji zobowiązał się wypłacenia tytułem rekompensaty kwoty około 1800 zł w formie zasiłków celowych. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 17 maja 2013 r. stawił się pełnomocnik skarżącej ustanowiony z urzędu, który poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, oświadczając iż nie zostały one opłacone w całości, ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe standardy postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd oceniając we wskazanym wyżej zakresie legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] o odmowie przyznania Z. O. specjalnego zasiłku celowego na zakup leków i żywności w miesiącu lipcu 2012 r. stwierdził, iż odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa i brak jest podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego, w szczególności zaś brak jest przesłanek uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Problematyka przyznania specjalnego zasiłku celowego unormowana została w przepisach ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.), przywoływanej dalej w skrócie jako "u.p.s.". W myśl art. 41 pkt 1 u.p.s. w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Stosownie zaś do treści art. 8 ust. 1 u.p.s. w związku z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", 2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 456 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie", 3) rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny" - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Z treści przywołanych unormowań wynika, że specjalny zasiłek celowy nie jest świadczeniem obligatoryjnym, które organ administracji publicznej musi przyznać, gdy wnioskodawca spełnia określone ustawą kryteria, lecz ma charakter fakultatywny. Jest to bowiem świadczenie, które może lecz nie musi zostać przyznane przez organ administracyjny osobie, której dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, pod warunkiem wystąpienia przesłanek, które ustawodawca określił mianem "szczególnie uzasadnionych przypadków". W orzecznictwie sądów administracyjnych, które tutejszy Sąd w pełni akceptuje ugruntował się pogląd zgodnie, z którym szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 41 u.p.s. to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1083/11 - Lex nr 1149108, z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 164/11 – Lex nr 1080954 ). Osoby, które zwracają się o przyznanie zasiłku celowego specjalnego, a więc osoby, którym pomoc społeczna jest przyznawana w drodze wyjątku winny zdawać sobie sprawę, że w stosunku do nich "uznanie administracyjne" oceniane przez sąd administracyjny poddane jest innym rygorom niż wobec osób, które spełniają kryterium przyznania zasiłku celowego w rozumieniu art. 39 u.p.s. Nie może w gospodarowaniu środkami finansowymi przez organy pomocowe dochodzić do takiej sytuacji, że osoby, które spełniają kryterium z u.p.s. spotkają się z odmową przyznawania świadczenia z uwagi, na rozdysponowanie środków finansowych, na rzecz osób, które przekraczają kryterium bowiem istotą specjalnego zasiłku celowego o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s. jest jego wyjątkowość o czym świadczy brzmienie przepisu, który pozwala na przyznanie tegoż zasiłku "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 1911/10 - Lex nr 896581). W ocenie Sądu decyzja Kolegium będąca przedmiotem skargi Z. O. oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają przepisom prawa, wobec czego nie sposób stawiać organom zarzutu naruszenia granic uznania administracyjnego. Organy administracyjne obu instancji prawidłowo – w przekonaniu Sądu - ustaliły i oceniły sytuację finansową, rodzinną i zdrowotną wnioskodawczyni i jej córki wskazując, że dochód w rodzinie wnioskodawczyni wynosi 1.648,32 zł, zatem w przeliczeniu na osobę jest to kwota 824,16 zł, która przekracza ustawowe kryterium uprawniające do ubiegania się o przyznanie innych form pomocy (np. zasiłku celowego w rozumieniu art. 39 ustawy). Jednocześnie organy administracyjne doszły do trafnego wniosku, że w przypadku skarżącej brak jest podstaw do uznania, że wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy. W tym miejscu warto zwrócić uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1623/11 (Lex nr 1113249), iż brak jest uzasadnionych podstaw do wydania decyzji pozytywnej w sprawie wniosku o przyznanie zasiłku celowego specjalnego, jeżeli wskazywane przez stronę okoliczności - choroba czy też duże koszty utrzymania, zadłużenie - mają charakter ogólny niewskazujący na istnienie wyjątkowych okoliczności, których strona nie byłaby w stanie przezwyciężyć. Odmawiając przyznania specjalnego zasiłku celowego Kolegium zwróciło bowiem uwagę na ograniczone środki finansowe, które pozostawiono do dyspozycji MOPS w Z. na wypłatę zasiłków celowych w roku 2012. Co istotne organ pomocowy I instancji w roku 2012 r. na wypłatę zasiłków celowych dysponował znacznie niższą kwotą, aniżeli w roku 2011 r. (312.802,04 zł) - kwotą 157,152,46 zł. Zatem zgodzić się trzeba z Kolegium, że organ I instancji w pierwszej kolejności musiał uwzględniać potrzeby osób, które nie posiadały żadnego dochodu bądź też osoby i rodziny, których dochody nie przekraczały kryterium ustawowego. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że w roku 2011 rodzina skarżącej korzystała ze wsparcia finansowego MOPS w formie zasiłku celowego specjalnego na żywność w kwocie 300 zł w m-cu styczniu; zasiłku celowego specjalnego na żywność w kwocie 100 zł oraz na dofinansowanie do zakupu leków w kwocie 150 zł w m-cu marcu; zasiłku celowego specjalnego na dofinansowanie do opłat mieszkaniowych w kwocie 200 zł w m-cu maju; zasiłku celowego specjalnego na dofinansowanie do zakupu leków w kwocie 100 zł. Reasumując Sąd doszedł do przekonania, że organy administracyjne wnikliwie i spójnie oceniły całokształt materiału dowodowego, nie naruszając tym samym reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i 80 K.p.a., ani norm prawa materialnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ rzeczowo, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. wyjaśnił skarżącej przyczyny i okoliczności, które zadecydowały o wydaniu decyzji odmownej. Fakt, iż organ nie uwzględnił żądania wnioskodawczyni nie oznacza sam w sobie, że naruszył granice uznania administracyjnego. Odnosząc się w następnej kolejności do wniosku skargi o przyznanie zasiłku celowego na zakup leków i żywności, wyjaśnić trzeba, że Sąd nie posiada kompetencji do przyznawania świadczeń z pomocy społecznej. Jak zostało to już podniesione na wstępie rozważań rolą jego jest wyłącznie kontrola legalności (a więc zgodności z prawem) wydanych rozstrzygnięć administracyjnych, co też Sąd uczynił w rozpoznawanej sprawie. Dodać przy tym trzeba, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostają kwestie związane z pozbawieniem z winy MOPS niepełnosprawnej córki skarżącej na okres jednego roku zasiłku pielęgnacyjnego i zobowiązania organu I instancji do wypłacenia tytułem rekompensaty kwoty około 1800 zł w formie zasiłków celowych. Z tych wszystkich powodów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu Sąd orzekł mając na względzie regulacje art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 19 i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.). a.tp.