II SA/Łd 390/07

Dnia 2 sierpnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2007 roku sprawy ze skargi J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...] oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Nr [...], znak [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 kpa w związku z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania J. S., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...], znak [...] nakazującą J. S. rozbiórkę budynku magazynowego o konstrukcji stalowej, stanowiącego część zakładu cukierniczego, położonego przy ul. A. 25 w granicy z posesją przy ul. A. 23 w Ł. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, podczas wizji lokalnej przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w dniu 16 grudnia 2005 roku na posesji położnej w Ł. przy ul. A.25, należącej do D. S. stwierdzono, iż na nieruchomości znajdują się: budynek mieszkalny jednorodzinny, budynki zakładu cukierniczego oraz budynek magazynowy jednokondygnacyjny o konstrukcji stalowej z wypełnieniem z blachy stalowej, wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Na podstawie zeznań świadków (sąsiadów oraz osób uczestniczących w pracach budowlanych) organ nadzoru budowlanego ustalił, iż za datę rozpoczęcia budowy należy przyjąć rok 1994, kiedy to powstała blaszana wiata, wybudowana przez J. S., zaś za datę zakończenia budowy uznać lata 1998 i 2000, skutkiem czego zastosowanie w sprawie znajdują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane. Organ nadzoru budowlanego I instancji ustalił, iż budowa obiektu nie pozostaje w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 2 czerwca 1993 roku Nr LVII/491/93, obowiązującym w dacie budowy. Zgodnie z postanowieniami planu, nieruchomość przy ul. A.25 znajdowała się na terenach zabudowy jednorodzinnej o nieskończonym procesie realizacji. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...], znak [...], działając na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zobowiązał inwestora J. S. do przedłożenia w terminie do dnia 30 listopada 2006 roku zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jaki obowiązywał w latach 1994 – 2003, 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o jakim mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla budynku magazynowego w konstrukcji stalowej, stanowiącego część zakładu cukierniczego. Decyzją z dnia [...] Nr [...], znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 kpa nakazał J. S. rozbiórkę budynku magazynowego o konstrukcji stalowej, stanowiącej część zakładu cukierniczego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. A.25 W motywach rozstrzygnięcia wskazano, iż inwestor J. S. nie wykonał nałożonego postanowieniem z dnia [...] obowiązku przedłożenia stosownych dokumentów w związku z czym zaistniała podstawa do orzeczenia nakazu rozbiórki zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W złożonym odwołaniu J. S. podniósł, iż niespełnienie obowiązków wynikających z postanowienia z dnia [...] nastąpiło z przyczyn od niego niezależnych, m. in. z powodu kłopotów zdrowotnych, a dokumenty zostały ostatecznie złożone w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Ł. Decyzją z dnia [...] nr [...], znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do orzeczenia o rozbiórce obiektu budowlanego. Organ II instancji podkreślił, iż inwestor przed upływem wyznaczonego do przedłożenia dokumentów terminu nie wystąpił o jego zmianę, również pismo informujące o upływie terminu pozostało bez odpowiedzi, zaś inwestor nie podjął nawet próby uprawdopodobnienia braku możliwości wykonania w terminie nałożonego obowiązku. Złożenie zaś wymaganych dokumentów po wydaniu decyzji przez organ I instancji nie zmienia faktu niedotrzymania terminu wyznaczonego postanowieniem z dnia [...]. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. S. zarzucił, iż zaskarżona decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną postępowania. W opinii skarżącego, nie może on dokonać rozbiórki obiektu budowlanego, którego nie jest właścicielem. Decyzja w dniu jej wydania była niewykonalna i jej niewykonalność ma charakter trwały, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Skarżący podniósł również zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 81 i art. 107 § 3 kpa, gdyż wobec złożenia przez stronę w dniu 2 lutego 2007 roku wymaganych dokumentów organ II instancji powinien przeprowadzić uzupełniające postępowania dowodowe na zasadzie art. 136 kpa albo też uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Ponadto, godzi się zauważyć, iż stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, a także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...], znak [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przede wszystkim należy wskazać, iż punktem wyjścia dla wszelkich rozważań natury prawnej jest stwierdzenie, że obiekt budowlany wybudowany został bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, co w rozpoznawanej sprawie pozostaje poza sporem. Stosownie do treści art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Aby można było jednak orzec rozbiórkę obiektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do uprzedniego wyjaśnienia, czy nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 48 ust. 2 ustawy, umożliwiające wszczęcie postępowania legalizacyjnego w stosunku do budowli. Organ musi zatem zbadać, czy budowa 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jak wynika z akt administracyjnych, w rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego stwierdziły, iż istnieją podstawy do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, gdyż budowa przedmiotowego obiektu budowlanego nie jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie jego budowy. Należy jednak zauważyć, iż przepis art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo budowlane stanowi o zgodności z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, nie zaś o niesprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania obowiązującym w chwili budowy. Z literalnego brzmienia przepisu wynika, iż ustawodawca wymaga, aby to obowiązujący obecnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał możliwość określonej zabudowy terenu. Tymczasem z akt sprawy ani z treści rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego, w szczególności zaś postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...], nie wynika jednoznacznie, iż inwestycja jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co dawałoby podstawę do prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Niedostateczne wyjaśnienie zaistnienia przesłanek, warunkujących stosowanie określonych norm prawnych stanowi niewątpliwie uchybienie przepisom art. 7, art. 8, art. 9 i art. 107 § 3 kpa i w konsekwencji uniemożliwia kontrolę prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Uznając, iż postępowanie legalizacyjne może zostać przeprowadzone, organ nadzoru budowlanego w drodze postanowienia nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków przedłożenia wymaganych dokumentów, organ nadzoru nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego. W rozpoznawanej sprawie, przywołanym już wcześniej postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nałożył na inwestora J. S. obowiązek przedstawienia określonych dokumentów na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Z uwagi na niewykonanie obowiązku, decyzją z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał J. S. rozbiórkę budynku magazynowego o konstrukcji stalowej W tym miejscu nie sposób jednak nie wskazać na treść art. 52 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym czynności nakazane w decyzji, o której mowa w art. 48 ustawy, dokonuje na swój koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Przyjmuje się, iż również adresatem postanowienia, na mocy którego organ nadzoru nakłada obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, są podmioty wymienione w art. 52 ustawy (por. Z. Niewiadomski. Prawo budowlane. Komentarz. Warszawa 2006, s. 507). Jak wynika z brzmienia powyższego przepisu obowiązek przedłożenia dokumentów umożliwiających przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego bądź w razie konieczności dokonania rozbiórki obiektu budowlanego organ nadzoru budowlanego może nałożyć na jeden z trzech podmiotów, o których mowa w art. 52 ustawy Prawo budowlane, przy czym zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie dominuje pogląd, iż w pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki obiektu budowlanego powinien być obciążony inwestor, a dopiero w drugiej kolejności właściciel lub działający w jego imieniu zarządca (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2005 roku o sygn. akt II OSK 6/05). W rozpoznawanej sprawie, organy nadzoru publicznego uczyniły adresatem postanowienia z dnia [...] oraz decyzji nakazującej dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego J. S. jako inwestora. Tymczasem, z akt administracyjnych nie wynika w sposób bezsporny, iż J. S. był inwestorem obiektu budowlanego w postaci budynku o konstrukcji stalowej z wypełnieniem z blachy stalowej. Z ustaleń organów prowadzących postępowanie wywieść można jedynie, iż J. S. w roku 1994 postawił na swej działce wiatę, która dopiero w kolejnych latach została przekształcona w zamknięty budynek blaszany. Organy nadzoru nie ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości, kto był twórcą dalszych inwestycji, zatem nie sposób jest jednoznacznie uznać J. S. za inwestora obiektu. Ponadto, nie ulega wątpliwości, iż warunkiem nałożenia na inwestora obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a w razie ich niewykonania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, jest posiadanie przez inwestora tytułu prawnego do obiektu. W ocenie Sądu, J. S. takim tytułem prawnym do obiektu nie dysponuje. W dniu 5 sierpnia 1996 roku J. S. wraz z żoną H. S. przekazali bowiem synowi D. S. (obecnemu właścicielowi) w drodze darowizny prawo użytkowania wieczystego działki położonej w Ł. przy ul. A. 25 wraz z naniesieniami. D. S. ustanowił zaś na rzecz rodziców jedynie prawo bezpłatnego użytkowania połowy przedmiotu darowizny. Wobec powyższego nie sposób stwierdzić, iż prawo dożywotniego użytkowania obejmuje również prawo dysponowania nieruchomością na szeroko rozumiane cele budowlane, w tym prawo dokonywania rozbiórki obiektów budowlanych. Z tych względów J. S. nie mógł być uznany przez organy nadzoru budowlanego za adresata postanowienia i decyzji, o których mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Skład orzekający w niniejszej sprawie zauważył, iż skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi przez J. S. dotyczyła nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Decyzja w tym przedmiocie stanowiła jednak swoistą konsekwencję wydania przez organ nadzoru budowlanego wadliwego postanowienia z dnia [...] Nr [...], zatem zasadne stało się uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ale również wskazanego postanowienia, do czego Sąd był umocowany na podstawie art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawy organy nadzoru budowlanego powinny w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśnić, czy w sprawie zachodzą przesłanki do prowadzenia postępowania legalizacyjnego, a także określić, z uwzględnieniem art. 48 w związku z art. 52 ustawy Prawo budowlane, właściwy podmiot będący adresatem nakładanych na ich podstawie obowiązków. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c), art. 135 i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji.