II SA/Łd 390/17

Dnia 14 września 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2017 roku sprawy ze skargi M. P. na decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przekazania do ponownego rozpoznania sprawy dotyczącej wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat M. Ż., prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększone o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. LS Decyzją z dnia [...] nr [...], Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Ł., na podstawie przepisów art. 127 § 2 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm.) oraz art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ustawy z dnia 6 lutego 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 1764) – powoływanej jako: "u.d.i.p." – po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. P., od decyzji Nadleśniczego Nadleśnictwa B. z dnia [...], znak [...], w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie wykazu osób upoważnionych do ważenia tusz zwierzyny w okresie od 1 września 2009r. do 31 grudnia 2015r. w Nadleśnictwie B., uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji wyjaśnił, że w dniu 23 stycznia 2017r. M. P. złożył wniosek m.in. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wykazu osób upoważnionych do ważenia tusz zwierzyny w okresie: 1 stycznia 2009r.- 31 grudnia 2015r. w Nadleśnictwie B.. W związku z tym, że Nadleśniczy Nadleśnictwa B. zakwalifikował żądnie wnioskodawcy jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, pismem z dnia 3 lutego 2017r., znak: ZG.0172.4.2017, wystąpił do wnioskodawcy o podanie szczególnie istotnego znaczenia tej informacji dla interesu publicznego. W odpowiedzi pisemnej z dnia 22 lutego 2017r. skarżący ustosunkował się do żądania Nadleśniczego, podnosząc m.in. iż powyższe dane niezbędne są dla ochrony interesu publicznego w celu wyczerpującego zbadania sprawy nieprawidłowości w prowadzonej w OHZ gospodarce łowieckiej, która toczy się przed Sądem Rejonowym dla [...] w Ł., Wydział Karny. Wobec powyższego wyjaśnienia, Nadleśniczy Nadleśnictwa B. odmówił decyzją z dnia [...], znak: [...], udostępnienia informacji publicznej w zakresie wykazu osób upoważnionych do ważenia tusz zwierzyny w okresie od 1 stycznia 2009r. do 31 grudnia 2015r. w Nadleśnictwie B.. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawca w istocie złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, a zaspokojenie jego żądań miałoby skutkować dokonaniem zestawień oraz analizą dokumentacji źródłowej na przestrzeni wielu lat. W ocenie organu I instancji, wnioskodawca nie wykazał się szczególnym interesem publicznym, żądając przedłożenia przedmiotowych informacji, wskazując również, że sprawa rzekomych nieprawidłowości w prowadzeniu gospodarki łowieckiej w OHZ W. prowadzona jest przez przeznaczone ku temu instytucje, tj. sąd oraz prokuraturę. Następnie organ II instancji wskazał, że M. P. pismem z dnia 17 marca 2017r. wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Ł. stwierdził, że odwołanie zasługiwało na uwzględnienie, jednakże z powodów całkowicie odmiennych, aniżeli podnosi skarżący. W ocenie organu odwoławczego, słusznie Nadleśniczy Nadleśnictwa B. w swej decyzji wskazał, że stosownie do ustawy o dostępie do informacji publicznej - udzielenie informacji publicznej przetworzonej jest możliwe w zakresie, w jakim jest to szczególnie uzasadnione ze względu na interes publiczny, zaś zapis art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy ma przeciwdziałać składaniu wniosków o udzielenie informacji, które miałyby zostać wykorzystane dla celów prywatnych, czy komercyjnych. Ponadto ww. przepis ma służyć również temu, aby organy mogły się skupić na realizowaniu własnych zadań, nie zaś rozpatrywaniu wyłącznie wniosków o udzielenie informacji publicznej. Słusznie też Nadleśniczy Nadleśnictwa B. uznał, że podane przez wnioskodawcę powody nie przemawiają na rzecz przyjęcia występowania w sprawie szczególnego interesu publicznego, uzasadniającego przetwarzanie informacji publicznych. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Ł. stwierdził jednak, że w analizowanym przypadku udostępnienie wnioskowanych informacji nie wymaga przygotowania informacji przetworzonej, błędnie zatem przyjęto, że jej udostępnienie wymaga wykazania przez wnioskodawcę szczególnego interesu publicznego. Badając przedmiotową sprawę organ II instancji ustalił bowiem, że osoby upoważnione do ważenia tusz zwierzyny, pozyskanej w Nadleśnictwie B. na terenie OHZ W. wyznaczane są w drodze zarządzeń Nadleśniczego Nadleśnictwa B., co obrazuje np. treść zarządzenia nr [...] Nadleśniczego Nadleśnictwa B. z dnia [...] w sprawie komisyjnego ważenia tusz zwierzyny łownej, grubej pozyskanej na terenie OHZ W.. Wykaz zarządzeń publikowany jest na stronie BIP Nadleśnictwa. Zatem udzielenie wnioskowanej przez zainteresowanego informacji nie wymaga przetwarzania informacji, gdyż stosowny wykaz osób upoważnionych do ważenia tusz zwierzyny, zawierają właściwe zarządzenia wydawane w tym zakresie przez Nadleśniczego. Tym samym na potrzeby realizacji wniosku M. P. czynności organu winny się sprowadzać do prostego udostępnienia treści wydanych przez Nadleśniczego zarządzeń, co nie wiąże się z potrzebą przetwarzania informacji publicznej. Dodatkowo organ odwoławczy podniósł, że czynności w tym zakresie będą się sprowadzać do prostego udostępnienia kilku, najwyżej kilkunastu dokumentów z lat 2009-2015. Nie można tu więc mówić o znacznej praco i czasochłonności w związku z potrzebą realizacji przedmiotowego wniosku. W związku z powyższym organ II instancji uznał, że Nadleśniczy, wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej błędnie zakwalifikował żądanie skarżącego, wskazując, że dotyczy ono udzielenia informacji publicznej przetworzonej. Jednocześnie organ wskazał, iż informacjami wnioskowanymi od organu I instancji nie dysponuje. Ich dysponentem pozostaje organ I instancji. Na ostateczną decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożył M. P. zarzucając, że decyzja nie obejmowała wszystkich żądań zawartych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi, wskazując równocześnie że treść skargi w istocie nie zawiera rzeczowych twierdzeń, które pozwalałyby odczytać na czym polegają zarzuty skarżącego względem zapadłej decyzji, poza generalną dezaprobatą wnioskodawcy dla działań Nadleśnictwa B.. Pismem z dnia 31 lipca 2017r. pełnomocnik skarżącego ustanowiony z urzędu zarzucił zaskarżonej decyzji obrazę przepisów postępowania, tj.: a) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. poprzez uchylenie w całości decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy nie zachodzą przesłanki uzasadniające podjęcie decyzji kasacyjnej, a mając wzgląd na zasadę szybkości postępowania, organ II instancji powinien uchylić decyzję organu I instancji i orzec co do istoty sprawy; b) art. 62 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niepołączenie spraw do łącznego rozpoznania, podczas gdy z uwagi na tożsamość strony i zakres merytoryczny wnioskowanych informacji, a także fakt, że adresatem jest ten sam organ, wzgląd na ekonomikę i szybkość postępowania, nakazywał ich połączenie. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, organ odwoławczy był zobligowany do merytorycznego załatwienia sprawy. Ponadto pełnomocnik skarżącego podkreślił, że M. P. domagał się rozpoznania wszystkich jego żądań zawartych we wniosku z dnia 23 stycznia 2017r. w jednym postępowaniu. Na tej podstawie pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wg norm przepisanych, oświadczając, że koszty te nie zostały pokryte w całości, ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała prawo w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.listopada 2003r., sygn. akt IV SA 1496/02, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny M. Prawn. 2004/2/60, z dnia 2.grudnia 1999r., sygn. akt I SA 632/99, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48722, z dnia 27.października 1999r., sygn. akt I SA 2127/98, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48721). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe. Poza sporem pozostawało, że żądana przez M. P. informacja, dotycząca wykazu osób upoważnionych do ważenia tusz zwierzyny w okresie od 1 stycznia 2009r. do 31 grudnia 2015r. ma charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zważyć jednak należy na specyfikę postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i związany z tym brak możliwości podjęcia przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej (względnie dokonania czynności materialno – technicznej) w sytuacji gdy organ ten nie dysponuje żądaną przez wnioskodawcę informacją. W postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej nie można bowiem pominąć regulacji art. 15 k.p.a. W przepisie tym określona została zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Katalog rozstrzygnięć, jakie mogą zostać podjęte w toku postępowania odwoławczego ulega wszakże odpowiedniej modyfikacji w przypadku decyzji, które wydane zostały przez organ I instancji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W przypadku decyzji administracyjnych wydawanych na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ odwoławczy nie ma bowiem możliwości zmienić merytorycznie decyzji organu I instancji i w to miejsce orzec o udostępnieniu informacji publicznej, gdyż takie rozstrzygnięcie nie znajduje umocowania w przepisach u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej nie wymaga bowiem wydawania jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Tym samym, organ odwoławczy może jedynie utrzymać w mocy decyzję organu I instancji, względnie uchylić ją, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania (art. 138 § 1 pkt 1, art. 138 § 2 k.p.a.) albo też uchylić zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stosowany odpowiednio na podstawie art. 16 ust. 2 u.d.i.p.) oraz udostępnić żądaną informację w drodze czynności materialno – technicznej. Warunkiem zastosowania ostatniego z powyższych rozwiązań jest wszakże posiadanie przez organ odwoławczy żądanej informacji. (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 lipca 2016r., sygn. akt IV SA/Gl 449/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Ponieważ zaś Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Ł. żądaną przez wnioskodawcę informacją nie dysponował, oceniając, że ma ona charakter informacji prostej, której udostępnienie nie wymaga wykazania szczególnego interesu publicznego, obligowany był uchylić zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że kwestia rozdzielenia żądań, zawartych we wniosku M. P. z dnia 23 stycznia 2017r. i odrębnego ich załatwienia, nie ma wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Okoliczność bowiem, że w zakresie części żądanych informacji, dotyczących oświadczeń majątkowych oraz wynagrodzenia leśniczego wydana została odrębna decyzja administracyjna, oparta na innej podstawie prawnej, nie przesądza o wadliwości decyzji, będącej przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie. Ustosunkowując się natomiast do wniosku o umorzenie postępowania z uwagi na udostępnienie informacji publicznej przez organ I instancji w piśmie z dnia 13 kwietnia 2017r. wskazać należy, iż co do zasady, kontrola sądowoadministracyjna dokonywana jest w oparciu o stan faktyczny i prawny, istniejący na dzień wydania zaskarżonych rozstrzygnięć (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Okoliczność zaś, że w następstwie podjętej decyzji, informacja została skarżącemu udzielona, nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania w zakresie oceny zgodności z prawem decyzji, która pozostaje w obrocie prawnym. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi, wobec braku podstaw do jej uwzględnienia. Na podstawie art. 250 p.p.s.a. rozstrzygnięto natomiast o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu żądanego przezeń wynagrodzenia w związku ze złożonym oświadczeniem, że koszty udzielonej pomocy prawnej nie zostały uiszczone nawet w części. Kwotę wynagrodzenia ustalono na podstawie § 21 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2016r., poz. 1714), powiększając ją o należny podatek od towarów i usług. a.tp.