II SA/Łd 391/09

Dnia 8 października 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2009 roku przy udziale - sprawy ze skargi J. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. oddala skargę, 2. przyznaje i nakazuje wypłacić ze Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi T. W., prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł., przy ul. [...], kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, obejmującą należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych tytułem zwrotu uiszczonej opłaty od pełnomocnictwa. LS [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]), po rozpatrzeniu zażalenia J. C., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]) o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] roku nałożył na J. C. grzywnę w celu przymuszenia wykonania obowiązku określonego w decyzji tegoż organu z dnia [...] roku, Nr [...], w wysokości 64.315,17 zł oraz obowiązek uiszczenia opłaty egzekucyjnej za wydanie postanowienia w kwocie 68,00 zł. W zażaleniu na powyższe postanowienie J. C. wskazała, że złożyła wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy kwestionowane w zażaleniu rozstrzygnięcie I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że mocą decyzji strona została zobowiązana do wykonania rozbiórki budynku mieszkalnego, wybudowanego bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozstrzygnięcie to nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego i posiada przymiot ostateczności. Z uwagi na niewykonanie nałożonego wskazaną decyzją obowiązku, obowiązek ten zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2002 roku Nr 110, poz. 968 ze zm.), podlega egzekucji administracyjnej. Organ I instancji dnia 12 kwietnia 2000 roku doręczył stronie upomnienie, a następnie dnia [...] roku wystawił tytuł wykonawczy Nr [...] zaopatrzony w klauzulę o skierowaniu do egzekucji administracyjnej. W ustawowym terminie strona zgłosiła zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (postanowieniem z dnia [...] roku, Nr [...] organ I instancji odmówił uznania zgłoszonych zarzutów). Jak wskazał organ, zgodnie z treścią art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W związku z czym przedmiotem niniejszego postępowania może być wyłącznie postępowanie egzekucyjne mające na celu doprowadzenie do realizacji przez stronę zobowiązaną nałożonego obowiązku, którego dobrowolnie nie spełniła. W ocenie organu II instancji, postępowanie egzekucyjne zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującą procedurą określoną w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 15 § 1 w/w ustawy, zobowiązanej zostało skutecznie doręczone upomnienie wzywające do dobrowolnego wykonania obowiązku. Następnie, zgodnie z przepisem art. 26 § 1 i 4 ustawy, który stanowi iż wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje na podstawie wystawionego tytułu wykonawczego, organ stopnia podstawowego wystawił tytuł wykonawczy zaopatrzony klauzulą o skierowaniu do egzekucji administracyjnej, spełniający wymagania, określone w przepisach. Wysokość opłaty egzekucyjnej ustalono zgodnie z art. 64a § 1 pkt 1, zaś wysokość nałożonej grzywny w dacie orzekania była zgodna z przepisem art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten określa, że wysokość grzywny stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. W analizowanym postępowaniu powierzchnia zabudowy wynosi 92,46 m2. Zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 20 listopada 2008 roku (Dz. Urz. GUS Nr 11, poz. 65), cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2008 roku wynosiła 3.478 zł. W toku postępowania zażaleniowego została ogłoszona cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2008 roku. Tym niemniej stawka ta jest wyższa, niż ta stanowiąca podstawę do obliczenia grzywny przez organ I instancji. Z uwagi na fakt, że rzeczona cena wzrosła w stosunku do obowiązującej w dacie orzekania przez organ I instancji, uwzględnienie tej zmiany przez organ odwoławczy naruszyłoby zasadę reformationis in peius (zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej) W skardze na powyższą decyzję J. C. wskazała, że organy nie podeszły do jej sprawy z należną rozwagą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala. W ocenie Sądu, organy prowadzące postępowanie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanych postanowień. Na wstępie wskazać należy, iż przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu było postanowienie o nałożeniu grzywny w celu wykonania obowiązku rozbiórki budynku mieszkalnego. Rzeczony obowiązek rozbiórki budynku mieszkalnego został nałożony decyzją powiatowego organu nadzoru budowlanego. Decyzja ta stała się ostateczna, gdyż strona nie kwestionowała jej w toku postępowania odwoławczego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 roku Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 2 § 1 pkt 10 i art. 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, egzekucję administracyjną stosuje się m. in. do obowiązk o charakterze niepieniężnym, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień odpowiednich organów. Egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Przy czym postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia (art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Organ egzekucyjny, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego (art. 32 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Grzywna może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (art. 120 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. W takiej sytuacji wysokość grzywny, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Zgodnie z treścią art. 122 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Przy czym postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, jak i wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze (art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Z poczynionych przez organy egzekucyjne ustaleń bezsprzecznie wynika, że obowiązek rozbiórki budynku mieszkalnego nie został przez skarżącą wykonany. Fakt ten nie jest również kwestionowany przez stronę skarżącą. W takiej sytuacji organ I instancji wystosował do strony upomnienie wraz z wezwaniem do wykonania obowiązku i zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Pomimo upomnienia, organ stwierdził, że obowiązek nadal nie został wykonany (wizja lokalna w dniu 10 marca 2009 roku). W tej sytuacji organ I instancji skierował do strony postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Zdaniem Sądu, działania organów egzekucyjnych były zgodne z przepisami prawa. Uprzednio poczynione przez organy ustalenia uprawniały do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego, w tym do nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia kwestionowanych postanowień. Ustosunkowując się do zarzutów podnoszonych w toku postępowania egzekucyjnego i w treści skargi, a dotyczących złożenia wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego, wyjaśnić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Wniosek taki został złożony po wydaniu przez organ I instancji postanowienia o nałożeniu grzywny. Został on rozstrzygnięty w odrębnym akcie administracyjnym, który skarżąca kwestionowała w zażaleniu i skardze do sądu administracyjnego. Podobnie argument strony wskazujący na to, że organy obu instancji nie podeszły do sprawy skarżącej z należytą rozwagą, również nie zasługuje na akceptację. Treść uzasadnienia postanowienia II instancji wyczerpująco wyjaśnia wszelkie aspekty zawisłej sprawy, zatem jest dowodem dokładnego przeanalizowania sprawy. Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy pozostaje fakt, że wysokość grzywny stanowi wyliczenie matematyczne. Jak już wskazywano, wysokość grzywny uzależniona jest od powierzchni zabudowy budynku i ceny urzędowej ogłaszanej przez właściwy organ. Powierzchnia zabudowy uwzględniona przy wyliczeniu wysokości grzywny wynika z akt administracyjnych i na żadnym etapie postępowania nie była kwestionowana przez stronę. Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. O zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej Sąd orzekł, jak w punkcie drugim wyroku na mocy art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy zastosowaniu § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z § 19 ust. 1, § 20 i § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). A. T. – P.