II SA/Łd 393/09

Dnia 27 października 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA: Anna Stępień Sędzia WSA: Jolanta Rosińska Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2009 roku przy udziale --- sprawy ze skargi H. Ś. i Z. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od organu – [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. solidarnie na rzecz skarżących – H. Ś. i Z. K. kwotę 160 (sto sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. T. – P. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nałożył na Z.K. i H.Ś. grzywnę w wysokości 4000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nakazującej wyłączenie z użytkowania budynku mieszkalnego położonego w Ł. przy ul. A. Wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny organ doręczył stronom wystawione w dniu [...] tytuły wykonawcze: Nr [...] (w stosunku do H.Ś.) oraz Nr [...] (w stosunku do Z.K.). Jednocześnie wskazał, że w dniu 28 lipca 2008 r. doręczono zobowiązanym upomnienie wzywające do dobrowolnego wykonania obowiązku. Powyższe postanowienie zakwestionowane zostało przez Z.K. i H.Ś. Podniosły one, iż nie mają możliwości spełnienia obowiązku wykwaterowania lokatorów, których gmina wprowadziła do budynku i którego zaledwie połowa jest ich własnością. To Urząd Miasta powinien znaleźć dla tych ludzi mieszkania zastępcze. Strony wskazały także, że toczy się postępowanie spadkowe w stosunku do drugiej połowy nieruchomości przy A. Postanowieniem z dnia [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W związku z powyższym organ nie jest uprawniony do badania zasadności decyzji będącej podstawą postępowania egzekucyjnego. Celem postępowania egzekucyjnego może być wyłącznie doprowadzenie do realizacji przez zobowiązane obowiązków, których dobrowolnie nie spełniły. W ocenie organu odwoławczego postępowanie egzekucyjne zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującą procedurą. Zobowiązanym zostało doręczone upomnienie wzywające do dobrowolnego wykonania obowiązku. Następnie organ stopnia podstawowego wystawił tytuły wykonawcze, zaopatrzone w klauzulę o skierowaniu do egzekucji administracyjnej. Również wysokość opłaty egzekucyjnej ustalono zgodnie z art. 64a § 1 pkt 1, zaś wysokość nałożonej grzywny jest zgodna z przepisem art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Odnosząc się do treści pisma skarżących organ wyjaśnił, iż brak możliwości przekwaterowania najemców zamieszkujących w lokalach nie świadczy o niewykonalności decyzji nakazującej wyłączenie z użytkowania budynku mieszkalnego. Tym samym nie ma możliwości uwzględnienia zarzutu niewykonalności egzekwowanej decyzji organu stopnia podstawowego. Okoliczność, że w stosunku do części budynku toczy się postępowanie spadkowe, a tym samym, iż współwłaściciel nie brał udziału w postępowaniu, może być podstawą żądania wznowienia, ale wyłącznie postępowania zakończonego decyzją nakazującą wyłączenie budynku z użytkowania. Tym samym okoliczność ta nie miała wpływu na rozstrzygnięcie nakładające grzywnę. Na ostateczne postanowienie Z.K. i H.Ś. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając organom egzekucyjnym naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 10 k.p.a. w zwązku z art. 81 k.p.a. oraz art. 45 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez ich niezastosowanie. Skarżące wniosły zatem o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zasądzenie kosztów postępowania, a także o dopuszczenie dowodów i załączenie do akt sprawy dokumentacji w postaci umów najmu lokali znajdujących się w kamienicy przy A w Ł., skierowania wydanego przez Referat Lokalowy Delegatury Urzędu Miasta Ł. dla dzielnicy Ł.-B. z dnia 19 listopada 1999 r., a także dokumentacji potwierdzającej rozwiązanie przedmiotowych umów najmu z dniem 31 grudnia 2008 r. Skarżące podniosły, że nieruchomość przy A w Ł. stanowi współwłasność w 1/4 Z.K., w 1/4 H.Ś., a w 1/2 H.N., która zmarła i obecnie toczy się po niej postępowanie spadkowe. H.N. nie pozostawiła spadkobierców, wobec czego w postępowaniu tym uczestniczy kurator i najprawdopodobniej spadek po zmarłej odziedziczy Skarb Państwa, jako spadkobierca ustawowy. Zarówno organy administracyjne, jak i organy egzekucyjne, dopuściły się zatem rażącego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezawiadomienie o toczącym się postępowaniu wszystkich zainteresowanych podmiotów. Skoro bowiem nieruchomość jest przedmiotem współwłasności trzech osób, to wszyscy współwłaściciele winni brać udział zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu egzekucyjnym. Obowiązki organu oraz odpowiadające im uprawnienia procesowe strony, wynikające z art. 10 § 1 k.p.a., należy wiązać ściśle z regulacją zawartą w art. 81 k.p.a. Określona okoliczność faktyczna może zostać uznana za udowodnioną tylko wtedy, gdy strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Realizacją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest wprowadzenie warunku, od spełnienia którego uzależnione jest uznanie przez organ administracji publicznej okoliczności faktycznej za udowodnioną. Warunkiem tym jest stworzenie przez organ administracji publicznej przesłanek realizacji przez stronę prawa do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do dowodu. W razie wszczęcia postępowania z urzędu strona ma prawo uzyskania zawiadomienia o tym fakcie (art. 61 § 4 k.p.a.). Natomiast w niniejszej sprawie o wszczęciu postępowania zostały powiadomione jedynie Z.K. oraz H.Ś. Skarżące podniosły, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową i stanowi podstawę do wznowienia postępowania, niezależnie od tego, czy miało wpływ na treść decyzji. W toczącym się postępowaniu spadkowym po H.N. bierze udział kurator, który zobowiązany jest do podejmowania wszelkich działań mających na celu ochronę masy spadkowej po zmarłej. Skarżące powiadomiły kuratora o zakończonym postępowaniu administracyjnym, o treści decyzji nakładającej na skarżące obowiązek wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy A w Ł.. Z posiadanych przez skarżące informacji wynika także, iż kurator zamierza wystąpić do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o wznowienie postępowania. Uzasadniając zaś zarzut naruszenia art. 45 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, skarżące wskazały, iż organ egzekucyjny obowiązany jest odstąpić od czynności egzekucyjnych, m.in. jeśli zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego. Tymczasem pomimo dysponowania wiedzą, iż współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości są trzy osoby, a nie dwie, organ egzekucyjny II instancji utrzymał w mocy postanowienie z dnia 12 lutego 2009 r. Skarżące podkreśliły, że byli najemcy zajmują lokale bez tytułu prawnego. Umowy najmu zostały zawarte przez Zakład Gospodarki Mieszkaniowej W.–Z., delegowany na podstawie skierowania wydanego przez Referat Lokalowy Delegatury Urzędu Miasta Ł. dla dzielnicy Ł.-B. z dnia 19 listopada 1999 r. Zakład Gospodarki Mieszkaniowej W.-Z. rozwiązał przedmiotowe umowy najmu z dniem 31 grudnia 2008 r. Pomimo rozwiązania powyższych umów najmu, osoby te nie wyrażają zgody na ich opuszczenie. W związku z tym skarżące wystąpią do sądu z powództwem o eksmisję. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., przytaczając argumenty podniesione już w zaskarżonym postanowieniu, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn, niż wskazane w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania i rozważań Sądu jest legalność postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] o nałożeniu na Z.K. i H.Ś. grzywny w wysokości 4000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego. Organ II instancji wydał kontrolowane obecnie rozstrzygnięcie po wniesieniu przez skarżące pisma z dnia [...], potraktowanego jako zażalenie na postanowienie organu egzekucyjnego stopnia podstawowego. W piśmie tym, podobnie zresztą jak i we wcześniejszych pismach kierowanych do organów, skarżące kolejny raz podniosły, że obowiązek wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego położonego przy A w Ł., nałożony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], jest niemożliwy do wykonania, bowiem lokale w przedmiotowym budynku zajmują najemcy, a one nie posiadają lokali zastępczych. Zresztą obowiązek zapewniania takich lokali spoczywa na gminie, która oświadczyła, że nie jest w stanie obowiązku tego wypełnić. Tymczasem organ odwoławczy, nie zważając na treść pisma skarżących, zakwalifikował je jako zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. pominął jednak tę okoliczność, że wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny organ egzekucyjny I instancji doręczył zobowiązanym tytuły wykonawcze, które zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) zawierały pouczenia o przysługującym w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zarzut w postępowaniu egzekucyjnym stanowi swoisty środek zaskarżenia. Spełnia wprawdzie podobną rolę jak odwołanie (zażalenie) w postępowaniu orzekającym, wykazuje jednak pewne odrębności. Ten środek służy tylko zobowiązanemu. Odwołanie (zażalenie) można składać z każdego powodu (wystarczy, że strona jest niezadowolona z wydanego rozstrzygnięcia – art. 128 k.p.a.), zarzut – tylko z przyczyn taksatywnie wymienionych w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Składa się go tylko wówczas, gdy naruszono istotne zasady postępowania egzekucyjnego, lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna. Organ egzekucyjny nie rozpatruje sprawy od strony merytorycznej. Złożenie odwołania (zażalenia) w postępowaniu orzekającym w zasadzie wstrzymuje wykonanie decyzji (postanowienia), zgłoszenie zarzutu nie wywiera tego skutku (por. R. Hauser, Z. Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2003, str. 100). Podniesienie przez skarżące okoliczności, że wykonanie nałożonego na nie obowiązku jest niewykonalne stanowi w istocie zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Stosownie do art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podstawą takiego zarzutu może być niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. Obowiązkiem organu administracji było dokładne ustalenie treści żądania strony, które kreuje rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Treść żądania strony wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub procesowego, która ma znaczenie dla właściwego załatwienia sprawy. Jeśli organ egzekucyjny, do którego został zgłoszony wniosek w przedmiocie zarzutów egzekucyjnych, miał wątpliwości co do tego, czego wniosek dotyczy, to jego obowiązkiem było podjęcie z urzędu czynności zmierzających do wyjaśnienia treści żądania strony (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2004 r., III SA 726/03), niepubl.). Tymczasem organy egzekucyjne obydwu instancji nie podjęły żadnych działań, by jednoznacznie ustalić treść żądania stron. Przyjęty tryb załatwienia sprawy nie był zatem prawidłowy i wydane przez organ egzekucyjny II instancji postanowienie rozstrzygające o istocie sprawy nie może być uznane za zgodne z prawem. Jeśliby bowiem żądanie skarżących rzeczywiście było zarzutem w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, a okoliczności sprawy na to wskazują, organ egzekucyjny (i to stopnia podstawowego, a nie organ II instancji) winien wydać rozstrzygnięcie w oparciu o art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sąd orzekający w sprawie niniejszej uznał zatem, że organ egzekucyjny II instancji naruszył w toku postępowania egzekucyjnego art. 33 i 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez ich niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zastrzeżenia budzi również merytoryczna treść postanowienia organu I instancji o nałożeniu na skarżące grzywny w celu przymuszenia. Stosownie do art. 124 § 1 k.p.a., mającemu w sprawie zastosowanie w myśl art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, postanowienie powinno zawierać m.in. rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie zawarte w orzeczeniu organu administracji jest jednym z najistotniejszych elementów każdego orzeczenia. Musi więc być ono tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek nałożony został na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2009 r., II OSK 1923/07, oraz z dnia 26 września 2007 r., II OSK 1253). Tymczasem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., wydając w dniu [...] postanowienie, nałożył grzywnę w celu przymuszenia na dwie osoby zobowiązane do wykonania obowiązku wyłączenia budynku mieszkalnego z użytkowania. Organ nie określił przy tym, czy osoby te zobowiązane są uiścić grzywnę solidarnie, czy też w częściach i w jakich częściach. Informacja taka winna wynikać z sentencji postanowienia. Z uzasadnienia postanowienia powinna wynikać dokładnie określona kwota grzywny, którą uiścić ma każdy z podmiotów zobowiązanych do wykonania obowiązku W ocenie Sądu w składzie niniejszym warunku tego nie spełniałoby nawet stwierdzenie, że skarżące zobowiązane są do uiszczenia grzywny proporcjonalnie do wielkości udziałów w nieruchomości, choć nawet takiego sprecyzowania obowiązku zabrakło w kontrolowanym postanowieniu. Tak więc organ I instancji również naruszył przepisy postępowania (art. 124 § 1 k.p.a.) w sposób mający wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu nie są zasadne zarzuty podniesione w skardze. Okoliczność niezapewnienia trzeciemu współwłaścicielowi nieruchomości przy A w Ł. udziału w postępowaniu mogłoby spowodować wadliwość rozstrzygnięcia z uwagi na wystąpienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ale w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nakładającą obowiązek wyłączenia budynku z użytkowania. Tymczasem decyzja ta stała się ostateczna, a zobowiązanymi zostały w niej określone wyłącznie skarżące. Dlatego też tylko one mogły być uznane za zobowiązane w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym w oparciu o tytuły wykonawcze, wystawione na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]. Słusznie podniósł organ odwoławczy, że stosownie do art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Tym niemniej, jak wynika z wcześniejszych rozważań, postanowienia organów obydwu instancji zapadły z naruszeniem przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ egzekucyjny weźmie pod uwagę przedstawione w niniejszych rozważaniach warunki, które spełniać musi postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, a w przypadku dalszego podnoszenia przez zobowiązane kwestii niewykonalności nałożonego na nie obowiązku – zarzut ten rozpozna z zachowaniem wymogów określonych w art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wobec powyższego Sąd, na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy. LF