II SA/Łd 394/07

Dnia 12 grudnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2007 roku sprawy ze skargi B.S. i M. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w sprawie [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi T. B. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/1000) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu zawierającą należny podatek od towarów; 3. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi P. G. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/1000) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu zawierającą należny podatek od towarów i usług oraz kwotę 51 (pięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu opłaty od pełnomocnictwa i substytucji. Decyzją z dnia [...] , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej PINB w K.), na podstawie art. 51 ust. 1 pkt.1 w związku z art. 66 ust 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 kpa, nakazał B. i M. Sz. , jako inwestorom wykonanych bez pozwolenia na budowę robót budowlanych, doprowadzenie budynku mieszkalnego położonego w Ż. przy ul. Ż. do stanu poprzedniego, poprzez zamurowanie samowolnie wykonanych nowych otworów okiennych w poziomie parteru, w ścianie usytuowanej w granicy z sąsiadująca działką, której właścicielami są K. i S. L., w terminie do 15 czerwca 2007 roku. Organ wskazał, iż w dniu 19 września 2006 roku do PINB w K. wpłynęło pismo E. L. powiadamiające, że na sąsiedniej nieruchomości, tj. w Ż. przy ul. Ż. w budynku mieszkalnym wykonano roboty budowlane polegające na wstawieniu dwóch okien w szczytowej ścianie budynku. W wyniku przeprowadzonych w dniu 26 października 2006 roku oględzin organ ustalił, że na terenie nieruchomości przy ul. Ż. w Ż., stanowiącej własność M. i B. S., znajduje się budynek mieszkalny parterowy wybudowany w latach 1930, usytuowany w granicy z działką sąsiednią stanowiącą własność S. i K. małż. L. W lipcu 2006 roku M. i B. S. w ścianie będącej w granicy obu działek wykonali dwa otwory okienne, w których zostały osadzone okna. Na wykonanie tych prac inwestorzy nie uzyskali żadnych zezwoleń oraz nie zgłosili zamiaru przystąpienia do rozpoczęcia robót budowlanych. Organ, powołując się na przepis § 12 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690) wskazał, iż budynek stojący w samej granicy nie może mieć otworów okiennych lub drzwiowych w ścianie będącej w granicy i dlatego należało nałożyć na strony obowiązek doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem poprzez zamurowanie otworów okiennych. Od powyższej decyzji B. i M. S. wnieśli odwołanie do [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. (dalej [..]WINB w Ł.). Odwołujący się podnieśli, iż budynek, w którym wykonali sporne otwory okienne powstał w okresie dwudziestolecia międzywojennego, jest budynkiem parterowym, odległość nieruchomości od budynku położonego na granicy sąsiedniej wynosi 60 m. Wykonane przez strony otwory okienne miały na celu dostosowanie budynku do potrzeb zamieszkujących w nim osób niepełnosprawnych. W ocenie B. i M. S. nieuwzględnienie przez organ tych okoliczności miało wpływ na wynik sprawy. Odwołujący się zastrzegli, iż w przypadku nie podzielenia przez organ ich stanowiska, wnoszą o wydłużenie terminu do dostosowania budynku do stanu zgodnego z prawem. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia[..] , [..]WINB w Ł. na podstawie 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.): - uchylił zaskarżoną decyzję w całości, - nakazał B. i M. S. doprowadzenie do stanu poprzedniego ściany granicznej budynku mieszkalnego, zlokalizowanej w granicy z działką sąsiednią o nr ewid. 549, położonej w Ż., przy ul. Ż., poprzez zamurowanie samowolnie wykonanych otworów okiennych w poziomie parteru. [..]WINB w Ł. wskazał, iż zakres wykonanych robót budowlanych stanowi przypadek, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i dlatego też, zgodnie z art. 51 ust. 7, zastosowanie mają przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 tejże ustawy. Zdaniem organu odwoławczego niedopuszczalnym jest jednak, jak to uczynił organ I instancji, łączne zastosowanie trybów art. 51 i 66 Prawa budowlanego i wydanie na ich postawie rozstrzygnięcia, będącego wypadkową tych trybów, a mianowicie obowiązku przywrócenia do stanu poprzedniego ściany granicznej (art. 51 ust, 1 pkt 1) i wskazanie terminu wykonania robót (art. 66 ust, 1 pkt 1). Takie orzeczenie pozostaje w oczywistej sprzeczności z dyspozycjami powyższych trybów, co oznacza, iż decyzja pierwszoinstancyjna jest dotknięta wadą kwalifikowaną, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ponieważ pierwszeństwo przysługuje trybowi odwoławczemu, który posiada znacznie szerszy zakres postępowania, niż tryb stwierdzenia nieważności, w przypadku stwierdzenia wystąpienia wad kwalifikowanych o jakich mowa w art. 156 § 1 kpa, konieczne jest dokonanie przez organ II instancji kasacji wadliwie wydanej decyzji, w oparciu o uprawnienie wynikające z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Jednocześnie [..]WINB w Ł. wskazał, iż materiał zgromadzony w sprawie jest wystarczający do wydania przez organ odwoławczy własnego rozstrzygnięcia i brak jest podstaw - pomimo wykazanej wyżej wadliwości - do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Dokonując merytorycznej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego [..]WINB w Ł. stwierdził, iż zakres wykonanych przez strony robót budowlanych nie daje podstaw do ich legalizacji. Stosownie bowiem do § 12 ust.3 pkt 1a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dopuszcza się usytuowanie ściany z otworami okiennymi w odległości nie mniejszej niż 4 m od granicy działki. Oznacza to, iż jest niedopuszczalne pozostawienie otworów okiennych w ścianie, będącej w mniejszej odległości niż 4 m od granicy, a tym bardziej w ścianie znajdującej się w granicy działki. Ponadto zgodnie z § 272 ust. 3 cytowanego rozporządzenia, budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5 rozporządzenia. Wobec powyższego, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie braku podstaw do zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych, z tą jednak istotną różnicą, iż właściwym dla przedmiotowego stanu faktycznego jest wyłącznie tryb art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W dniu 28 marca 2007 roku B. i M. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. skargę na decyzję [..]WINB w Ł. z dnia [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucili: - naruszenie art. 50 ust 1 pkt 1, art. 51, art. 66 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, - wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż może dotyczyć wyłącznie robót budowlanych będących w toku, - naruszenie § 232 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690) - naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez uchylenie decyzji i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, co uniemożliwiło stronom zbadanie sprawy w ramach kontroli instancyjnej, - naruszenie art. 139 kpa poprzez naruszenie zasady reformationis in peius, - naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. art. 6-8 i 15 kpa, - niewyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, które pozwoliłyby stwierdzić czy wykonany przez skarżących zakres robót budowlanych podlega legalizacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji W dniu 4 grudnia 2007 roku na rozprawie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Ł. pełnomocnicy z urzędu skarżących poparli wniesioną skargę oraz wnieśli o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny kontroluje legalność decyzji wydanych przez organy administracji publicznej, tj. ich zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa przez organ. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – powoływanej dalej jako p.p.s.a., skarga podlega oddaleniu. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd nie uwzględnił skargi, gdyż nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 118 ze zm.), zwanej dalej ustawą, a także wydane na podstawie delegacji ustawowej art. 7 ust 2 pkt 1 ustawy, przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Wbrew twierdzeniom skarżących na poprawność ustalonej przez organ podstawy prawnej decyzji nie wpływa okoliczność, iż budynek, w którym skarżący wykonali sporne roboty budowlane został wybudowany w latach 30 ubiegłego wieku. Jedyne odstępstwo od zastosowania przepisów obecnie obowiązujących, wynikające z art. 103 ust 2 ustawy, dotyczy samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych, których budowa zakończyła się przed dniem wejścia w życie ustawy. Tymczasem postępowanie w sprawie niniejszej dotyczy wyłącznie samowolnie wykonanych robót budowlanych i nie obejmuje kwestii związanych z legalnością obiektu budowlanego, w którym roboty te zostały zrealizowane. Zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Rozszerzenie tego przepisu stanowi pkt. 7a art. 3 ustawy definiujący pojęcie przebudowy, który przez to pojęcie rozumie wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust 1 ustawy). W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, iż B. i M. S. bez wymaganego pozwolenia wykonali otwory okienne w ścianie budynku mieszkalnego w Ż. przy ul. Ż.. Bezspornym jest także, iż ściana budynku, na której skarżący wykonali powyższe roboty budowlane usytuowana jest w granicy z nieruchomością sąsiednią, tj. działką o nr ew. 549 stanowiącą własność S. i K. L.. Należy podkreślić, iż w toku postępowania administracyjnego skarżący nie kwestionowali faktu usytuowania budynku w granicy, świadczy o tym zarówno treść protokółu z oględzin, jak i treść odwołania. Wykonanie przez skarżących robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę obligowało organy nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia przesłanek, których zaistnienie mogłoby stanowić ewentualną podstawę prawną do legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej (art. 51 ust 7 ustawy). Jak trafnie wskazano w zaskarżonej decyzji, obecnie obowiązujące przepisy prawa budowlanego wykluczają możliwość doprowadzenia do stanu zgodności z prawem robót budowlanych wykonanych przez skarżących. Zgodnie bowiem z § 12 ust 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dopuszczalne usytuowanie ściany z otworami okiennymi wynosi minimum 4m od granicy działki. Niemożność doprowadzenia wykonanych przez skarżących robót budowlanych do wymagań określonych przepisami prawa budowlanego sprawia, iż stosownie do art. 51 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust 7 ustawy organ nadzoru budowlanego miał prawny obowiązek nałożenia na B. i M. S. nakazu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Przepis art. 51 ust 1 pkt 1 ustawy, będący podstawą prawną zaskarżonej decyzji, nie jest bowiem przepisem uznaniowym, co sprawia, iż w razie zaistnienia określonych w nim przesłanek organ obligowany jest do zachowania się zgodnie z jego dyspozycją. W aspekcie materialnoprawnym rozpoznawanej sprawy nie można również podzielić stanowiska skarżących, w którym powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 1996 roku II SA/Wr 306/96 dowodzą oni, iż art. 51 ust 1 pkt 1 ustawy ma zastosowanie wyłącznie do robót budowlanych będących toku, a nie już wykonanych. Podkreślić bowiem należy, iż cytowane przez strony orzeczenie zapadło w innym stanie prawnym niż obecnie obowiązujący. Skarżący przeoczyli przepis art. 51 ust 7 ustawy, uprawniający organy nadzoru budowlanego do odpowiedniego zastosowania art. 51 ust 1 pkt 1, 2 i ust. 3 w przypadku wykonania robót budowlanych m.in. bez wymaganego pozwolenia. Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 maja 2004 roku, zatem powoływane przez skarżących orzeczenie uległo dezaktualizacji. Nietrafny jest również zarzut naruszenia przepisu § 232 ww rozporządzenia. Przepis ten reguluje bowiem wyłącznie kwestie związane z konstrukcją ścian i stropów oddzielenia przeciwpożarowego, w tym dopuszczalną powierzchnię otworów w tychże ścianach i stropach. Nie stanowi natomiast o zasadach sytuowania otworów okiennych w ścianach granicznych. Za nieuprawnione należy także uznać zarzuty skargi sprowadzające się do wskazania przez strony licznych uchybień natury procesowej. Przede wszystkim podnieść należy, iż nie budzi krytycznych uwag Sądu zastosowanie przez [..]WINB w Ł. konstrukcji prawnej wyrażonej w art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Przepis ten dopuszcza możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy w sposób odmienny od rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji. Ma to miejsce wówczas, gdy w ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie organu niższego stopnia jest niezgodne z przepisami prawa materialnego lub przepisami prawa procesowego przez ich rażące naruszenie lub wadliwą wykładnię. Tym samym w razie odmiennej oceny rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy ma on kompetencje merytoryczno – reformacyjne, albowiem istotą postępowania odwoławczego nie jest wyłącznie kasacyjna kontrola zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, ale także ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawy administracyjnej w granicach, wyznaczonych rozstrzygnięciem decyzji organu pierwszej instancji. Potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości zachodzi tylko wówczas, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, zaś przeprowadzenia go w znacznej części konieczne jest, gdy organ I instancji nie przeprowadził przeważającej części postępowania wyjaśniającego. Konkludując należy stwierdzić, iż w sytuacji gdy stan faktyczny ustalony przez organ I instancji nie budzi zastrzeżeń, to brak jest przeszkód by organ odwoławczy, który zobowiązany jest powtórnie rozpoznać sprawę, uchylił decyzję organu I instancji i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Zaskarżona decyzja nie narusza także wyrażonej w art. 139 kpa zasady "reformationis in peius". Podkreślić należy, iż decyzja [..]WINB w Ł. z dnia [..] nakłada na jej adresatów takie same obowiązki, jak decyzja PINB w K. z dnia [..], za wyjątkiem określenia terminu ich wykonania. W tej sytuacji nie można zatem mówić, iż zaskarżona decyzja została wydana na niekorzyść odwołujących się, skoro skonkretyzowane w niej obowiązki są tożsame z powinnościami wynikającymi z decyzji organu I instancji. Tym samym też niezasadnie skarżący zarzucają wadliwość sentencji poprzez niezamieszczenie w niej art. 139 kpa. W tym stanie rzeczy brak podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa i dlatego sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną. O kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do treści art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). P.H.