II SA/Łd 395/10

Dnia 13 lipca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2010 roku przy udziale - sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Starosta [...] na podstawie art. 13 ust. 2 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach (Dz. U. z 2005 roku, Nr 45, poz. 435 ze zm.), art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) odmówił R. K. wydania zezwolenia na zmianę lasu o powierzchni 2,44 ha na użytek rolny na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w obrębie S., w gminie S.. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wyjaśnił, iż przedmiotowy las znajduje się w kompleksie lasów prywatnych i lasów państwowych, zajmujących łączną powierzchnię 37,24 ha, zaś dla lasów nie stanowiących własności Skarbu Państwa, znajdujących się w obrębie S. obowiązuje uproszczony plan urządzenia lasów, zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia [...], znak: [...]. We wskazanym planie wiek drzew (zgodnie ze stanem na rok 2006) znajdujących się w powyższym lesie określono na wahający się między 6 - 52 lata. Nadto wskazano zabiegi, jakie należy prowadzić w okresie jego obowiązywania, tj. wykonać trzebież późną, trzebież wczesną i cięcia późne oraz możliwość pozyskania z tej powierzchni w przeciągu 10 lat 37,6 m3 drewna. Nie wskazano natomiast zadania dotyczącego przebudowy drzewostanu. W trakcie postępowania organ ustalił, że drzewostan jest zgodny z tym co, jest opisane w uproszczonym planie urządzania lasu, żywotność drzewostanu i jego kondycja jest zadawalająca, brak jest oznak zamierania drzew. Ponadto las rośnie w środkowej części kompleksu leśnego, a tylko część działki od strony północnej użytkowana jest rolniczo (sad), zaś od strony południowej część działki stanowi ugór z widocznymi samosiewami w wieku około 4-5 lat. Zdaniem organu pierwszej instancji ewentualne usunięcie lasu znajdującego się w środkowej części kompleksu leśnego mogłoby spowodować przerwanie korytarzy ekologicznych niezwykle istotnych dla zwierząt i roślin. Ponadto 1 ha lasu w ciągu 1 godziny wchłania tyle dwutlenku węgla ile wydziela go w tym czasie 200 osób. Drzewa pochłaniają i neutralizują substancje toksyczne, takie jak: dwutlenek siarki oraz metale ciężkie, co ma bardzo duże znaczenie, szczególnie na terenie gminy S. gdzie uprawiane jest dużo sadów - powierzchnia gminy wynosi 12108 ha, a powierzchnia upraw drzew i krzewów owocowych 5322 ha. W dalszej części uzasadnienia Starosta [...] podniósł argument, iż R. K. wystąpił w roku 1995 do Kierownika Urzędu Rejonowego w R., o zalesienie części działki nr [...] położonej w obrębie S. Decyzją tegoż organu, wydaną w dniu [...], znak: [...] zostały stronie przyznane środki finansowe na pokrycie kosztów zalesienia gruntów porolnych na powierzchni 0,82 ha na wskazanej działce, w ramach realizacji programu PHARE. Właściciel został zobowiązany do przygotowania gleby do sadzenia, natomiast nasadzenia dokonało Nadleśnictwo S.. Po dokonanym zalesieniu zgodnie z decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...], nr [...], powierzchnia lasu zwiększyła się do 2,44 ha. Zatem założenie uprawy leśnej na części przedmiotowej działki zostało sfinansowane ze środków publicznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], nr [...] uchyliło powyższą decyzję Starosty [...] w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu podjętej decyzji Kolegium zaleciło, by przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ stopnia podstawowego odniósł się do warunków życia wnioskodawcy, źródła jego utrzymania, dochodów uzyskiwanych przez jego rodzinę, w tym dochodów uzyskiwanych z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego, sposobu w jaki są wykorzystane grunty wchodzące w skład gospodarstwa rolnego jak również ewentualnych zamierzeń, dotyczących wykorzystania działki nr [...], zaznaczając że trudna sytuacja finansowa właściciela lasu nie uzasadnia wydana zezwolenia na usunięcie drzew przez zrąb zupełny, stosownie do przepisów ustawy o lasach. Rozpatrując sprawę ponownie, Starosta [...] ustalił, że - łączny dochód R. K. w 2007 roku wyniósł 40.002,23 złotych. złożył się nań przeciętny dochód z pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym równy kwocie 35.120,40 złotych (15,82 ha przeliczeniowe x 2220 złotych) oraz uzyskane przez stronę dopłaty w wysokości 4881,83 złotych. Natomiast w roku 2008 łączny dochód wyniósł 38.019,35 złotych - odpowiednio 32.525,92 złotych (15,82 ha przeliczeniowe x 2056 zł) oraz dopłaty 5493,43 złotych. Organ wyjaśnił, że porównanie uzyskanych przez R. K. dochodów za rok 2007 i 2008, do dochodów uprawniających do ubiegania się o przyznanie świadczeń rodzinnych - zasiłku rodzinnego wskazuje, iż próg dochodowy dający podstawę do wypłaty zasiłku rodzinnego, w rodzinie R. K., został przekroczony. Zatem skoro sytuacja materialna wnioskodawcy, w latach 2007 i 2008, nie uprawniała go do ubiegania się o przyznanie zasiłku rodzinnego, to trudno uznać jego sytuację finansową za szczególnie ciężką, która sama w sobie i tak nie uzasadnia wydania zezwolenia na usunięcie drzew przez zrąb zupełny, bowiem jest on niedopuszczalny w myśl przepisów ustawy o lasach. Kończąc organ pierwszej instancji wskazał, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika, by w przedmiotowej sprawie zachodziły jakiekolwiek (np. rodzinne, bytowe, losowe) szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu, dające podstawę do wyrażenia zgody na likwidację (wycięcie) lasu z działki nr [...], położonej w obrębie S., w gminie S. Organ podkreślił, że zorganizowanie sadu na w/w działce spowodowałoby rozbicie kompleksu leśnego, którego istnienie jest uzasadnione małą powierzchnią tego rodzaju nasadzeń na terenie gminy S. W odwołaniu od powyższej decyzji R. K. wniósł o zmianę przeznaczenia gruntu, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając sformułowane wnioski odwołujący wskazał, iż sporna działka nie leży w kompleksie leśnym, lecz przeciwnie nie będąc na całej powierzchni zalesiona w całości stanowi przerwę wśród lasów będących własnością okolicznych rolników. Lasy państwowe są położone w pewnej odległości od tych małych powierzchni lasów prywatnych. Strona wyjaśniła, iż w jej ocenie spełnione zostały przesłanki zawarte w treści art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, bowiem wnioskowana zmiana umotywowana jest potrzebą powiększenia gospodarstwa sadowniczego. Skarżący nie zgodził się z argumentacją organu znajdująca oparcie wyłącznie w ustaleniach dotyczących wysokości osiąganych przez rodzinę strony dochodów. Zdaniem R. K., skoro ustawodawca nie wyliczył przypadków uzasadniających zmianę gruntów z lasu na użytki rolne, to należy przyjąć, iż kryteria oceny pozostawił organowi orzekającemu, który z kolei winien mieć na uwadze tak interes wnioskodawcy jak i interes społeczny. Ponadto wydanie przez Starostę [...] w/w decyzji ogranicza prawo własności gruntu, którym dysponuje odwołujący się. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy wskazaną wyżej decyzję Starosty [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium powtórzyło dotychczasowy przebieg postępowania i argumentację organu pierwszej instancji wskazując, iż jest ona prawidłowa, wywiedziona z rzetelnie zgromadzonego i przeanalizowanego materiału dowodowego. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia prawa własności Kolegium wyjaśniło, iż w sprawie nie zachodzi ograniczenie samego prawa własności, ale ograniczenie w sposobie korzystania z własności, które to kształtowane jest treścią ustaw z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, prawa budowlanego, ewidencji gruntów i budynków, ochrony gruntów rolnych i leśnych, ustawą o lasach. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi R. K. wniósł o ponowne przeanalizowanie materiałów sprawy, z uwzględnieniem aktualnej kryzysowej sytuacji gospodarczej kraju. W uzasadnieniu wskazał, iż organ wadliwie oznaczył wiek drzew, błędnie wywiódł z planu urządzenia lasów, iż nie jest dopuszczalna zmiana przeznaczenia tego terenu, gdyż plan wskazuje określone zadania do realizacji i nie wprowadza zakazów, które mogłyby być podstawą do odmowy wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia. Nadto do przedmiotowego planu urządzenia lasów skarżący nie mógł się odnieść, nie mógł go podważyć, ponieważ nie był poinformowany o jego przygotowaniu i zatwierdzeniu. Strona wskazała, iż nie dotarła na oględziny w związku z awarią auta, w konsekwencji obecna była jedynie żona, która nie mogła w sposób prawidłowy reprezentować interesów rodziny i wskazać chorych drzew. Zdaniem skarżącego okolicznością przemawiającą za wyrażeniem zgody jest także fakt wydania decyzji odstępującej od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Sąd nie posiada natomiast uprawnień do oceny słuszności, czy też celowości skarżonej decyzji, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu pierwszej instancji zostały naruszone przepisy prawa obowiązujące w chwili ich wydawania. W szczególności uznać należy, iż organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie oraz właściwie zastosowały i zinterpretowały przepisy prawa będące podstawą podjętych decyzji. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zmianę lasu o powierzchni 2,44 ha na użytek rolny na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w obrębie S., w gminie S. Podstawę jej podjęcia stanowił art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. W tym miejscu wskazać należy, iż w myśl art. 13 ust. 1 w/w ustawy, podstawowym obowiązkiem ciążącym na właścicielach lasów jest obowiązek trwałego utrzymywania lasów oraz zapewnienia ciągłego użytkowania lasów. Powyższa regulacja jest niewątpliwie realizacją podstawowych założeń ustawy o lasach, sprowadzających się przede wszystkim do traktowania w sposób priorytetowy obowiązków o charakterze ochronnym. Powołany na wstępie przepis art. 13 ust. 2 ustawy stanowi odstępstwo od tych zasad i zgodnie z wolą ustawodawcy może mieć zastosowanie jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Pojęcie użyte w tym przepisie wskazuje, że ustawodawca zezwala na zmianę przeznaczenia lasu jedynie w sytuacjach wyjątkowych, a mianowicie "w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów". W ocenie Sądu sytuacja, o której mowa wyżej nie zaistniała w rozpoznawanym przypadku. Jak wynika z akt sprawy, skarżący jest właścicielem działki nr [...] o ogólnej powierzchni wynoszącej 5,50 ha, położonej w obrębie S., w gminie S., na którą zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, prowadzonego przez Starostę [...] składają się: las oznaczony symbolem LsV – lasy, o powierzchni 2, 44 ha; grunty orne oznaczone symbolem RV, o powierzchni 0,65 ha; grunty orne oznaczone symbolem RVI, o powierzchni 2,18 ha, sad oznaczony symbolem S-RVI, o powierzchni 0,19 ha oraz użytki rolne zabudowane oznaczone symbolem B-RV, o powierzchni 0,04 ha. Działka ta położona jest w kompleksie lasów prywatnych i lasów państwowych, zajmujących łączną powierzchnię 37,24 ha. Nadto las znajdujący się na przedmiotowej działce objęty jest uproszczonym planem urządzenia lasu, zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z dnia [...], nr [...], w okresie od dnia 1 stycznia 2007 roku do dnia 31 grudnia 2016 roku, którego postanowienia obejmują przedmiotową działkę, obligując właściciela lasu do ich przestrzegania. Nie można zaaprobować argumentacji skarżącego, mającej stanowić wypełnienie przesłanki zawartej w treści art. 13 ust. 2 ustawy, warunkującej zmianę lasu na użytek rolny, jakoby przedmiotowy las był przerzedzony oraz zaatakowany przez hubę korzeniową, niszcząca drzewostan. Jak bowiem wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych protokołu z oględzin działki nr [...], przeprowadzonych w dniu 29 lipca 2009 roku, przez inspektorów Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego w R. żywotność i kondycję drzewostanu, znajdującego się na owej działce, oceniono jako zadowalającą, ponadto nie stwierdzono przypadków zamierania drzew. Należy przy tym podkreślić, że powyższy protokół został podpisany przez A. K., żonę skarżącego, która nie zgłosiła żadnych uwag do powyższych ustaleń. Skarżący nie wniósł, zaś o ponowne przeprowadzenie tego dowodu. W omawianej sprawie okolicznością warunkującą spełnienie przesłanki zawartej w treści art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, nie jest także trudna sytuacja materialna skarżącego. Z ustaleń przeprowadzonych w trakcie postępowania administracyjnego, których strona skarżąca nie kwestionuje, wynika iż łączny dochód R. K. w 2007 roku wyniósł 40.002,23 złotych, zaś w roku 2008 - 38.019,35 złotych. Wobec powyższego w ocenie Sądu nie można uznać sytuacji materialnej wnioskodawcy za uzasadniającą wydanie decyzji o zmianie lasu na użytek rolny. Niezależnie od powyższego wskazać wypada, że nawet ciężka sytuacja finansowa podmiotu ubiegającego się o wydanie zgody na zmianę lasu na użytek rolny sama w sobie nie może uzasadniać wydania zezwolenia na usunięcie drzew przez zrąb zupełny, o co wnosił w niniejszej sprawie skarżący. Powiększenie gospodarstwa sadowniczego, a w konsekwencji polepszenie sytuacji finansowej wnioskodawcy tym bardziej nie może stanowić podstawy zmiany terenu leśnego na użytek rolny. Odnosząc się do sformułowanego przez skarżącego zarzutu, dotyczącego naruszenia, przez organy, art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, dotyczącego ochrony prawa własności należy wyjaśnić, iż jest on bezpodstawny. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej jest źródłem praw jak i obowiązków każdego obywatela Polski. Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, zaś z art. 32 ust 1 Konstytucji wynika, że wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. W świetle art. 64 Konstytucji, każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Ponadto własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Z drugiej strony na mocy art. 83 Konstytucji, każdy ma obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Reasumując, prawo własności może podlegać ograniczeniom wprowadzonym przez ustawodawcę mającym chronić inne dobra np. lasy, a tym samym organ administracyjny zobowiązany jest przy rozpoznawaniu spraw do przestrzegania obowiązujących, w tym zakresie przepisów prawa. Wobec faktu, iż w postępowaniu administracyjnym, przeprowadzonym w niniejszej sprawie, nie zostało wykazane zaistnienie szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela gruntu leśnego, pozwalających na wydanie decyzji o zmianie tegoż lasu na użytek rolny, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił. m.o.