II SA/Łd 396/09

Dnia 7 sierpnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2009 roku przy udziale - sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...]. LS Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 30 ust. 8 i ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), § 4, § 9 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 11 lipca 2007 r. w sprawie ustalenia szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty wierzytelności Miasta Łodzi lub jego jednostek organizacyjnych oraz wskazania organu do tego uprawnionego oraz przyjęcia "programu pomocy de minimis udzielanej podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie wierzytelności Miasta Łodzi lub jego jednostek organizacyjnych" (Dz. Urz. Województwa Łódzkiego z 2007 r., Nr 261, poz. 2414), po rozpatrzeniu wniosku K. B. z dnia 30 grudnia 2008 r. odmówił umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż decyzją własną z dnia [...] r. orzekł o konieczności zwrotu przez K. B. nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, za okres od 1 maja 2008 r. do 31 sierpnia 2008 r. Wskazał, iż w toku postępowania wszczętego wnioskiem strony z dnia 30 grudnia 2008 r., o umorzenie w całości kwoty nienależnie pobranych świadczeń, mając na uwadze treść art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustalił, iż strona prowadzi gospodarstwo domowe wraz z dzieckiem. Źródłem utrzymania jest wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia w wysokości 1280 zł netto miesięcznie, stałe wydatki ponoszone co miesiąc to kwota 1200 zł. Podkreślił, iż podjęte czynności postępowania miały na celu ustalenie, czy zachodzą szczególne okoliczności dotyczące sytuacji strony, które uzasadniałyby umorzenie należności. Reasumując, wywiódł że sytuacja strony jest trudna, jednocześnie jednak podkreślił fakt otrzymywania przez stronę stałego wynagrodzenia, który uzasadnia twierdzenie, iż spłata zadłużenia nie jest niemożliwa. W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśniał, iż działa w granicach uznania administracyjnego, natomiast w orzecznictwie i doktrynie przyjęto, że jedynie wystąpienie szczególnego przypadku uzasadnia umorzenie należności, a sytuacja strony nie kwalifikuje się jako szczególny przypadek. Zwrócił uwagę, iż strona pomimo obowiązku zawiadamiania organu o każdej zmianie jej sytuacji rodzinnej i materialnej mającej wpływ na prawo do świadczenia, zaniedbała temu obowiązkowi, nie dochowując należytej staranności. W tej sytuacji umorzenie nienależnie pobranych świadczeń byłoby sprzeczne z ogólnie przyjętym interesem społecznym i nagradzałoby stronę, która pouczona o braku prawa do jego pobierania nadal je przyjmowała. Odwołując się od powyższej decyzji K. B. opisała swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną spowodowaną wypadkiem w pracy, który może uniemożliwić jej podjęcie na nowo pracy i rodzi dodatkowe wydatki na rehabilitację. Podkreśliła, iż samotnie wychowuje dziecko, które często choruje, co rodzi konieczność ponoszenia wydatków i korzystania z pomocy finansowej udzielanej przez znajomych i rodzinę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wskazując na zasadność rozstrzygnięcia Kolegium powtórzyło stan faktyczny ustalony przez organ pierwszej instancji i przywołało treść art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Szeroko wyjaśniając podstawy i przesłanki wydania decyzji uznaniowej, organ podkreślił, iż decyzja z dnia [...] r. określająca kwotę nienależnie pobranego świadczenie nie została przez stronę zaskarżona, co za tym, stała się ostateczna i wiąże zarówno organ jak i stronę. Kolegium zgodziło się, że sytuacja strony nie jest najlepsza, niemniej jednak osiąga stały dochód i spłata zadłużenia rozłożonego na raty jest możliwa. Organ odwoławczy powtórzył za organem pierwszej instancji, iż odwołująca pouczona była o obowiązku powiadamiania o wszelkich zmianach jej sytuacji rodzinnej i majątkowej mających wpływ na prawo do świadczenia, nie wywiązała się z tego obowiązku i pobierała nienależnie wypłacane świadczenie rodzinne. W konsekwencji nie powinna postrzegać obowiązku zwrotu przedmiotowych należności jako dodatkowej uciążliwości, czy kary, ale jako zwyczajny zwrot świadczenia, którym strona dysponowała w sposób nienależny. Kolegium dodało, iż w razie pogorszenia sytuacji majątkowej, strona może ponownie wnosić o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń albo rozłożenie ich na raty. K. B. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi opisując swoją trudną sytuację rodzinną i majątkową. Podkreśliła, iż samotnie wychowuje dziecko i nie osiąga dochodu, który wystarcza na pokrycie bieżących wydatków na utrzymanie rodziny co obliguje ją do korzystania z pomocy znajomych i rodziny. Powtórzyła za odwołaniem, iż uległa wypadkowi w pracy w wyniku którego od dnia 15 stycznia 2009 r. przebywa na zwolnieniu chorobowym. W konsekwencji nie jest w stanie podjąć pracy zarobkowej, uczęszcza na rehabilitację i nie potrafi określić kiedy i czy w ogóle będzie mogła podjąć pracę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym jej zarzutami i wnioskami oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji ją poprzedzającej tego rodzaju uchybień, które nie pozwalają na ich pozostawienie w obrocie prawnym. Zaskarżona decyzja wydana została w wyniku rozpatrzenia przez organy administracji publicznej wniosku K. B. o umorzenie nienależnie pobranych, za okres od 1 maja 2008 r. do 31 sierpnia 2008 r., świadczeń rodzinnych wraz z ustawowymi odsetkami, do których zwrotu strona została zobowiązana na mocy decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. Decyzja nakazująca zwrot nie została zaskarżona, w konsekwencji stała się decyzją ostateczną a stan ten umożliwiał rozstrzygnięcie organu w zakresie przedmiotowego wniosku. Przedmiotem skargi jest zatem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. o odmowie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Zdaniem Sądu zarówno organ odwoławczy, jak i organ pierwszej instancji, wydały swoje decyzje pomimo, iż nie ustaliły i nie oceniły w sposób wyczerpujący sytuacji życiowej skarżącej, co mogło mieć wpływ na prawidłowe ustosunkowanie się do jej wniosku o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, wskazujący że organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w całości lub części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej. Sposób sformułowania powołanej normy prawnej umożliwia organom, rozstrzygającym na jego podstawie, działanie w ramach tzw. uznania administracyjnego, które polega na tym, iż organ pomimo zaistnienia okoliczności uzasadniających wniosek, nie ma obowiązku go uwzględnić. Jednocześnie jednak uwzględniając taki wniosek nie jest nim związany i może samodzielnie zdecydować, czy nienależnie pobrane świadczenie umorzyć, rozłożyć na raty czy odroczyć termin płatności. Podkreślić trzeba, iż uznanie administracyjne charakteryzuje się tym, iż organ administracji publicznej ma możliwość wyboru pozytywnego lub negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Jednakże wybór ten poprzedzać ma należyte zgromadzenie i przeanalizowanie materiału dowodowego, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i przeprowadzenie wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Wszystkie te elementy muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. W szczególności, gdy decyzja jest dla strony niekorzystna, organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący i wnikliwy wyjaśnić przyczyny i przebieg rozumowania prowadzącego do wydania rozstrzygnięcia. Sądowa kontrola takich decyzji sprowadza się natomiast do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. W szczególności, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego i w konsekwencji nie nosi cech dowolności. W ocenie Sądu analiza akt sprawy w świetle powyższych rozważań i brzmienia art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych uzasadnia stwierdzenie, iż organy administracji publicznej w niniejszej sprawie nie przeprowadziły wnikliwej analizy materiałów sprawy w celu ustalenia czy w sprawie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Wprawdzie w aktach administracyjnych znajduje się dokumentacja odzwierciedlająca sytuację finansową rodziny, zaświadczenia o dochodach, świadectwa pracy, umowy zlecenia, jednakże organ nie przeprowadził jakiejkolwiek ich weryfikacji w świetle przywołanego na wstępie art. 30 ust. 9 w/w ustawy. Niewątpliwie zaś obowiązany był do ustalenia czy te "szczególnie uzasadnione okoliczności", o których stanowi przepis, istnieją po stronie skarżącej. Winien zatem dążyć do ustalenia aktualnej sytuacji dochodowej strony, jej możliwości utrzymania siebie i dziecka oraz wszelkich okoliczności mogących mieć wpływ na zastany stan. Na treść rozstrzygnięcia organu wpływ powinny wywierać również wszystkie szczególne okoliczności, takie jak choroba w rodzinie, czy niepełnosprawność, wymagające dodatkowych nakładów finansowych. Organ winien mieć również na uwadze skutki jakie powstaną po stronie wnioskodawczyni w wyniku wywiązania się z obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, w szczególności czy nie powstaną nieodwracalne skutki, ciężkie straty dla rodziny, powodujące zagrożenie dla jej dalszej egzystencji. Uwzględniając interes strony skarżącej i ogólnie rozumiany interes społeczny winien również rozważyć jaki wpływ na sytuację innych podmiotów wnioskujących o pomoc będzie miało ewentualne uwzględnienie wniosku strony i umorzenie nienależnie pobranych należności. Wniosek skarżącej zbadany został wyłącznie w świetle osiąganych dochodów i ponoszonych comiesięcznych wydatków na utrzymanie mieszkania, przy czym brak jakiejkolwiek analizy uzyskanych danych i ich wpływu na sytuację rodziny, w kontekście możliwości jej utrzymania. Organ odwoławczy nie odniósł się do wskazywanej w odwołaniu okoliczności, iż strona uległa wypadkowi, który uniemożliwił jej wykonywanie pracy zarobkowej, w konsekwencji nie osiąga dochodu jaki wcześniej deklarowała. Kolegium nie uwzględniając tej okoliczności, w pełni podtrzymało stanowisko organu pierwszej instancji, pomimo obowiązku rozpoznania sprawy na nowo w jej całokształcie, a więc z uwzględnieniem wszystkich nowych okoliczności faktycznych powstałych po wydaniu decyzji pierwszej instancji. Lektura argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, podtrzymanej przez organ odwoławczy, uzasadnia ocenę, iż organy skupiły się na przytoczeniu treści szeregu przepisów bez dokonania subsumcji ustalonego stanu faktycznego do przywołanych norm prawnych. Lakoniczne stwierdzenie, iż owszem sytuacja strony jest zła, ale osiąga stały dochód, jest zatem w stanie spłacić nienależnie pobrane świadczenie, nie jest wystarczające. Takie działanie organów nosi bowiem znamiona dowolności, która jak już zostało wywiedzione nie może być elementem działania w ramach uznania administracyjnego. Reasumując stwierdzić należy, iż decyzje organów obu instancji wydane zostały z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Niewątpliwie organy miały prawo odmówić uwzględnienia wniosku, ale wówczas powinny swoje stanowisko wyczerpująco uzasadnić w oparciu o szczegółową analizę materiałów sprawy, czego nie uczyniły i tym samym naruszyły zarówno art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych jak i art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W świetle powyższego, w toku ponownie prowadzonego postępowania, organy powinny dokładnie ustalić sytuację rodziny skarżącej i wnikliwie ocenić zgromadzone dowody, w kontekście wymogu art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W szczególności wskazując, czy odmowa uwzględnienia żądania strony uniemożliwi zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych rodziny, czy też nie spowoduje zagrożenia jej egzystencji. Podjęte zaś rozstrzygnięcie winno być przez organy orzekające, w sposób zindywidualizowany, szczegółowo i wyczerpująco uzasadnione. Mając to na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. ar