II SA/Łd 396/16

Dnia 13 października 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2016 roku sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania I. K., uchyliło decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...]znak [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jak wynika z akt administracyjnych sprawa dotycząca wniosku M.O. o ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji była już przedmiotem rozpatrzenia przez Kolegium, które decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kontynuując postępowanie Wójt Gminy G. decyzją z dnia [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego spełniającego funkcję ganku przy istniejącym budynku mieszkalnym oraz zmianie sposobu użytkowania poddasza gospodarczego na cele mieszkalne w tymże budynku mieszkalnym na działce nr ewid. 126/2, obręb [...], gmina G. Zdaniem organu I instancji inwestycja spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm.), dalej w skrócie "u.p.z.p.". Powołując się na wyniki analizy zagospodarowania terenu, przewidzianej przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) – w skrócie "rozporządzenie", stanowiące załączniki nr 2 (część opisowa i graficzna) do decyzji, organ stwierdził, że projektowana zmiana sposobu użytkowania stanowi kontynuację istniejącej funkcji zabudowy w obszarze analizowanym i ustalił następujące warunki zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy: - przeznaczenie działki - teren działki nr ewid. 126/2, obręb [...], w liniach rozgraniczających inwestycji przeznacza się pod zabudowę zagrodową, - wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do terenu inwestycji - do 6%, - powierzchnia biologicznie czynna - minimum 50% powierzchni terenu inwestycji, - linia zabudowy - nie wyznacza się, - szerokość elewacji frontowej (południowej) - 10,5 m z tolerancją do 20%, - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki - do 6,7 m, - geometria dachu - dach dwuspadowy, ze spadkiem połaci do 45°, kalenica główna prostopadła do frontu działki, na poziomie do 6,7 m od poziomu terenu. Linie rozgraniczające teren inwestycji organ wskazał na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji. W uzasadnieniu decyzji Wójt stwierdził, że rodzaj zabudowy ustalono zgodnie z wnioskiem inwestora z dnia 28 stycznia 2015 r., który jest wiążący dla organu rozstrzygającego w sprawie warunków zabudowy, a także wyjaśnień złożonych przez wnioskodawcę w toku postępowania. Pismem z dnia 17 sierpnia 2015 r. inwestor stwierdził jednoznacznie, że przedmiotowy budynek istnieje w zabudowie zagrodowej. Natomiast pismem z dnia 16 września 2015 r. oświadczył, że przedmiotowa działka została wydzielona jako działka rolna, znajduje się na niej budynek mieszkalno-gospodarczy. W części gospodarczej znajduje się magazyn płodów, nasion, sadzonek i narzędzi związanych z ogrodnictwem i własnymi uprawami. Z danych z rejestru gruntów wynika, iż działka nr ewid. 126/2 obejmuje: grunty rolne zabudowane na pastwiskach trwałych klasy IV i na gruntach ornych klasy V, pastwiska trwałe klasy IV, grunty orne klasy V oraz rowy. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.) gruntami rolnymi są również grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Skoro teren zabudowany na przedmiotowej działce jest sklasyfikowany jako grunt rolny, oznacza to, że budynek na tej działce wchodzi w skład gospodarstwa rolnego. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.), dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania przestrzennego. Zapis w ewidencji gruntów i budynków ma więc wiążące znaczenie dla ustalenia rodzaju użytku gruntowego oraz przeznaczenia i funkcji budynku położonego na tym gruncie, a w rezultacie rodzaju zabudowy na danej działce. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, zasadne jest zaliczenie przedmiotowej inwestycji do zabudowy zagrodowej, rozumianej jako budynki mieszkalne, gospodarcze i inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych. Inwestycja dotyczy budynku zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę, wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 27 marca 1970 r. Pozwolenie to dotyczyło budynku inwentarskiego, parterowego, o wymiarach: 17,92 m x 6,52 m i wysokości 4,78 m. Według zgłoszenia dokonanego dnia 11 lutego 2003 r., do istniejącego budynku inwentarskiego miał być dobudowany parterowy budynek gospodarczy o wymiarach 4,8 m x 7,2 m (34,56 m2 powierzchni zabudowy) związany z produkcją rolną, przewidziany jako magazyn płodów rolnych. W sprawie przedmiotowego budynku toczy się postępowanie przed organami nadzoru budowlanego. Z oględzin dokonanych przez PINB w P. (dalej PINB) z dnia 2 marca 2009 r. wynika, że na przedmiotowej działce istnieje budynek mieszkalny, którego pierwotna bryła ma wymiary: 18,0 m x 7,0 m i wysokość 6,7 m, natomiast część wybudowana w oparciu o zgłoszenie z dnia 11 lutego 2003 r. ma wymiary: 3,5 m x 6,5 m. Zdaniem organu I instancji na tle powyższego istnieją wątpliwości, czy funkcja mieszkalna została legalnie wprowadzona do przedmiotowego budynku, który według pozwolenia na budowę z dnia 27 marca 1970 r. miał pełnić wyłącznie funkcję inwentarską, natomiast dobudowana część objęta zgłoszeniem z dnia 11 lutego 2003 r. miała stanowić budynek gospodarczy, a ponadto, czy nie doszło do samowolnej nadbudowy (według pozwolenia na budowę, przedmiotowy budynek miał posiadać wysokość 4,78 m, tymczasem zgodnie z ustaleniami PINB wysokość tego budynku wynosi 6,5 m), oraz czy budowa obiektu, wobec którego dokonano jedynie zgłoszenia, wymagała decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnośnie kwestii wprowadzenia na wnioskowany teren funkcji mieszkalnej, inwestor M.O. pismem z dnia 17 sierpnia 2015 r. wyjaśniła, że od chwili pobudowania budynek był zamieszkany przez ludzi (dziadków inwestora – A. i C. W. - świadczą o tym dane meldunkowe, które są w posiadaniu Urzędu Gminy). Inwestor na potwierdzenie powyższego powołał się też na zapis w akcie notarialnym sporządzonym dnia 17 lipca 1990 r. rep. A nr [...], gdzie stwierdzono, że w budynku znajdują się dwie izby mieszkalne (kopię ww. aktu notarialnego załączono do akt sprawy). W takiej formie przedmiotowy obiekt otrzymał ojciec inwestora – W. W., który następnie przekazał ten budynek na rzecz inwestora, umową darowizny zawartą w akcie notarialnym z dnia 16 sierpnia 2007 r. rep. A nr [...]. W akcie tym stwierdzono, że na przedmiotowej działce znajduje się parterowy murowany budynek mieszkalny. Podsumowując, inwestor oświadczył, że funkcja mieszkalna była realizowana w przedmiotowym budynku już od momentu jego wybudowania, a więc od lat 70-tych ubiegłego wieku. Jak podkreślił organ z drugiej strony, w zgłoszeniu dokonanym dnia 11 lutego 2003 r. jest mowa o dobudowie przy istniejącym budynku inwentarskim. Niezależnie jednak od daty wprowadzenia funkcji mieszkalnej organ I instancji zauważył, że nie jest właściwy do ustalenia samowoli budowlanej oraz wyprowadzania konsekwencji prawnych. Należy to do właściwości organów nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Nie daje to jednak podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 6 u.p.z.p. Obrona przed samowolą budowlaną stanowi przedmiot odrębnego postępowania. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła I. K., współwłaścicielka nieruchomość nr ewid. 125 graniczącej z terenem wnioskodawcy podnosząc, że inwestycja dotyczy budynku zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Prezydium Rady Narodowej z dnia 27 marca 1970 r. Budynek inwentarsko-gospodarczy istniał aż do roku 2005, następnie samowolnie dokonano jego rozbudowy z mieszkaniami na poddaszu, dobudowano kuchnię i wiatrołap z ogromnym dachem, z którego śnieg zimą spada na jej posesję. W sprawie przedmiotowego budynku nie było żadnego zgłoszenia w Urzędzie Gminy w 2003 r., toczy się natomiast postępowanie przed organem nadzoru budowlanego. W toku prowadzonego postępowania PINB pismem z dnia 15 marca 2016 r., będącym odpowiedzią na pismo Kolegium z dnia 29 lutego 2016 r. poinformował, że "prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie nadbudowy i rozbudowy budynku inwentarskiego, użytkowanego jako mieszkalny z częścią gospodarczą usytuowanego na działce nr ewid. gruntów 126/2 w miejscowości M. 12, gm. G., którego właścicielem jest M. O. Jest to jedno postępowanie, które obejmuje zmianę sposobu użytkowania budynku oraz jego rozbudowę i nadbudowę. M. O. pismem z dnia 4 kwietnia 2016 r., będącym odpowiedzią na pismo Kolegium z dnia 30 marca 2016 r., poinformowała, że PINB nie nałożył na nią obowiązku przedłożenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ponieważ na jej działce nie doszło do żadnej "nadbudowy" ani "rozbudowy", na dowód czego załączyła ostatnie pismo PINB oraz swoją odpowiedź. W piśmie tym M. O. wskazała, iż z wnioskiem o uzyskanie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia w nim opisanego wystąpiła z własnej inicjatywy. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ przywołał regulację art. 59 ust. 1 u.p.z.p. i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wywodząc, że decyzja ustalająca warunki zabudowy stanowi rodzaj promesy i otwiera proces inwestycyjny, jej kolejnym etapem jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Regułą jest wydawanie decyzji o warunkach zagospodarowania przed przystąpieniem do zmiany sposobu zagospodarowania terenu lub jego zabudowy, zaś odstępstwa od tej zasady muszą wynikać z przepisów prawa. Z unormowania zawartego w art. 48 Prawa budowlanego wynika, że inwestor może ubiegać się o warunki zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej, czy będącej w toku tylko na potrzeby wszczętego już postępowania legalizacyjnego. Wystąpienie o ustalenie warunków zabudowy musi nadto zostać poprzedzone stosownym postanowieniem organu nadzoru budowlanego. Należy bowiem rozróżnić zwykły tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu mającego powstać legalnie lub dla już istniejącego, którego użytkowanie ma ulec dopiero zmianie (art. 59 u.p.z.p.) od trybu legalizacyjnego (art. 48 Prawa budowlanego), wszczynanego przez organ nadzoru budowlanego w stosunku do obiektu realizowanego w warunkach samowoli budowlanej, czy którego sposób użytkowania w samowolny sposób zmieniono. Dalej Kolegium zauważyło, że z akt niniejszej sprawy wynika, iż PINB prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie nadbudowy i rozbudowy budynku inwentarskiego, użytkowanego jako mieszkalny z częścią gospodarczą usytuowanego na działce nr ewid. gruntów 126/2 w miejscowości M. 12, gm. G., którego właścicielem jest M. O. Jak wskazał PINB w piśmie z dnia 15 marca 2016 r. jest to jedno postępowanie, które obejmuje zmianę sposobu użytkowania budynku oraz jego rozbudowę i nadbudowę. W znajdującej się w aktach sprawy kserokopii decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] wynika, że na przedmiotowej nieruchomości wybudowano budynek, który zgodnie z decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] marca 1970 r. o pozwoleniu na budowę miał być budynkiem inwentarskim. Z dokumentacji projektowej wynika, że projektowano budowę parterowego budynku inwentarskiego o wymiarach 17,92 m x 6,52 m, wysokości 4,78 m, usytuowanego w odległości 3,0 m od granicy z nieruchomością sąsiednią. Projektowano wykonanie pomieszczeń kurnika, paszarni oraz dwóch pomieszczeń z boksami dla tuczników, macior, prosiąt, owiec, klaczy ze źrebięciem i krów. Dodatkowo, jak wynika ze zgłoszenia z dnia 11 lutego 2003 r. do istniejącego budynku inwentarskiego miał zostać dobudowany parterowy budynek gospodarczy o wymiarach 4,8 m x 7,2 m (34,56 m2 zabudowy) związany z produkcją rolną przewidziany jako magazyn płodów rolnych. W trakcie oględzin przeprowadzonych przez PINB w dniu 2 marca 2009 r. na nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny, którego pierwotna bryła ma wymiar 18,0 m x 7,00 m i wysokości 6,7 m, natomiast część wybudowana w oparciu o zgłoszenie z dnia 11 lutego 2003 r. ma wymiary 3,5 m x 6,50 m. Budynek jest usytuowany według szkicu geodezyjnego z dnia 9 maja 2007 r. w odległości od 2,17 m do 2,73 m od granicy z nieruchomością sąsiednią. (...) W omawianej sprawie został zrealizowany budynek o wymiarach 6,5 m x 3,5 m, o rozpiętości konstrukcji 6,5 m pełniący funkcję mieszkalną. Tego rodzaju obiekt nie został zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, którym inwestor bezspornie nie dysponował. Natomiast pierwotnie wybudowany budynek inwentarski jak wynika ze zgromadzonych dokumentów został faktycznie nadbudowany. Na fakt nadbudowy wskazuje porównanie projektowanej wysokości budynku, tj. 4,78 m, z wysokością obiektu obecnie istniejącego, tj. 6,7 m (...). Analiza norm art. 29 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że nadbudowa budynku inwentarskiego nie została zwolniona z obowiązku uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W omawianej sprawie inwestycja została zrealizowana z naruszeniem powyższej normy". Dalej odnosząc się do zarzutów podniesionych przez M. O., [...]WINB wskazał, iż "Jakkolwiek bowiem budynek inwentarski został zrealizowany w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, to jednak jego zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym budzi uzasadnione wątpliwości, chociażby z uwagi na usytuowanie obiektu na nieruchomości, naruszające warunki techniczne w zakresie norm odległościowych. Również nadbudowa i rozbudowa tegoż obiektu nie może być uznana za legalną. W szczególności wskazać należy, że "ganek" nie został wybudowany w oparciu o przyjęte bez uwag i sprzeciwu zgłoszenie z dnia 11.02.2003 r. do właściwego organu, bowiem zgłoszenie dotyczyło innego obiektu niż został faktycznie wybudowany. Zrealizowany faktycznie obiekt nie został natomiast zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę". Kolegium podniosło, że w zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, iż inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dotyczy budynku zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 27 marca 1970 r. Do istniejącego budynku inwentarskiego miał być dobudowany parterowy budynek gospodarczy, co wynika ze zgłoszenia dokonanego dnia 11 lutego 2003 r. Inwestor w piśmie z dnia 14 sierpnia 2015 r. stwierdził, iż "wniosek dotyczy istniejącego budynku mieszkalnego pobudowanego na podstawie decyzji PPRN w P. o pozwoleniu na budowę z dnia 27 marca 1970". "Funkcję ganku pełni część dobudowana na podstawie zgłoszenia złożonego do Wójta Gminy G. z dnia 11.02.2003 roku". Wniosek o ustalenie warunków zabudowy odnosi się do istniejącego budynku mieszkalnego. W zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, iż na tle powyższego istnieją wątpliwości, czy funkcja mieszkalna została legalnie wprowadzona do przedmiotowego budynku, a następnie przytaczając oświadczenie inwestora z dnia 17 sierpnia 2015 r. (tj. data wpływu do organu I instancji) przyjmuje, że funkcja mieszkalna była realizowana od momentu jego wybudowania, (tj. od lat 70-tych ub. wieku). Jednak organ nie wyjaśnił wprowadzenia zgodnie z prawem funkcji mieszkalnej, nie wskazał, np. czy była wydana decyzja o zmianie sposobu użytkowania istniejącego/istniejących budynków, czy też nie. Z akt sprawy nie wynika, aby organ takie ustalenia czynił (brak jest w tym zakresie jakichkolwiek dowodów). Organ odniósł się do faktycznego wprowadzenia funkcji mieszkalnej, pomijając ustalenia w zakresie wprowadzenia funkcji mieszkalnej zgodnie z prawem. Zdaniem Kolegium ma rację Wójt wskazując, iż organ właściwy do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ustalenia warunków zabudowy, nie jest właściwy do ustalenia samowoli budowlanej oraz wyprowadzania konsekwencji prawnych. Jednakże należy zauważyć, że oceniając możliwość kolejnych działań inwestycyjnych bierze się pod uwagę stan istniejącej zabudowy zgodny z prawem, to jest na podstawie ostatecznych decyzji wymaganych prawem. Zatem, aby zmienić sposób użytkowania istniejącego budynku, budynek ten oraz jego funkcja muszą być zgodne z prawem. W przypadku gdy toczy się postępowanie przed organami nadzoru budowlanego dotyczące terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, organ ustalający te warunki jest zobowiązany wziąć pod uwagę rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu legalizacyjnym w rozumieniu art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b oraz ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Z treści samego przepisu wynika, że możliwość ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu wybudowanego lub będącego w budowie pozostaje w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, w ramach którego wydawane jest postanowienie w tym przedmiocie. Nie jest natomiast dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań organów nadzoru budowlanego podejmowanych co do robót budowlanych rozpoczętych bądź prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ze względów systemowych wykluczyć należy sytuację, aby w przedmiocie tej samej inwestycji bądź inwestycji częściowo zrealizowanej w sposób niezależny od siebie toczyły się dwa odrębne postępowania: jedno - nadzorcze o charakterze naprawczym lub legalizacyjnym, a drugie w przedmiocie warunków zabudowy. W przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem, wydanym przez organ nadzoru w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Brak jest uzasadnienia dla skutecznego i samodzielnego wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej, chyba że jest ona niezbędna dla potrzeb postępowania naprawczego, legalizacyjnego, prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego na podstawie powyższej ustawy, który to żąda przedstawienia wspomnianej decyzji, której rolą będzie w takim przypadku stwierdzenie obiektywnie istnienia ładu przestrzennego. Według Kolegium organ I instancji powinien wziąć pod uwagę wpływ postępowania prowadzonego przez PINB na zamiar inwestora. Od tego postępowania (prowadzonego przez PINB) zależy ostateczny kształt zamierzeń inwestora. Organ I instancji nie może pomijać rozstrzygnięcia tego postępowania. Kolegium zauważyło, że w przypadku gdy inwestycja polega jedynie na zmianie funkcji budynku, bez zmiany niżej wymienionych cech tego budynku, nie zachodzi konieczność ustalania takich wymagań jak: linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Co nie oznacza, że akta sprawy nie powinny przedstawiać parametrów technicznych budynku, którego funkcja ma ulec zmianie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. O. wniosła o uchylenie decyzji Kolegium, ukaranie organu za przewlekłość i opieszałość w prowadzeniu postępowania i podjęcie działań dyscyplinarnych oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została zarejestrowana za sygn. akt II SAB/Łd 153/16. Skarżąca podniosła, że błędne jest stanowisko Kolegium, iż pomiędzy postępowaniem prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i rozpatrywanym przez Urząd Gminy wnioskiem, istnieje zależność. [...]WINB w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2015 r. wyraźnie wskazał, że takiej zależności nie ma. Potwierdził to również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2016 r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 150/16. Takie samo stanowisko zajął Prokurator Okręgowy obecny na rozprawie. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 27 września 2016 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Kolegium z powodu naruszenia art. 28 K.p.a. i uznania, że przymiot strony w tym postępowaniu posiadają właściciele nieruchomości sąsiedniej nr ewid. 125. Ponadto skarżąca zarzuciła organowi II instancji naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., poprzez uchylenie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Na rozprawie w dniu 13 października 2016 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę i podniósł, że w organie nadzoru budowlanego toczy się postępowanie legalizacyjne w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania poddasza. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – przywoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. uchylająca decyzję Wójta Gminy G. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 138 § 2 K.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle przywołanej normy prawnej ugruntowało się stanowisko, które tutejszy sąd w pełni podziela, że uchylenie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. jest dopuszczalne z tego powodu, że organ I instancji nie ustalił poprawnie stanu faktycznego sprawy. W takiej sytuacji organ odwoławczy ma ustawowy nakaz uchylenia decyzji pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Zatem w sprawach, w których organ I instancji nie wyjaśnia stanu faktycznego sprawy, nie ma innej możliwości orzekania jak stosowanie art. 138 § 2 K.p.a., a wtedy zawsze musi nastąpić przekazanie sprawy do organu niższej instancji. W przypadku wad postępowania wyjaśniającego nie ma prawnej możliwości orzekania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1952/12 – Lex nr 1450732). Użycie w art. 138 § 2 K.p.a. przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 199/14 - Lex nr 1467819). Artykuł 138 § 2 K.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie jego ocena (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Sz 1256/13 - Lex nr 1479048). Organ odwoławczy czyniąc użytek z art. 138 § 2 K.p.a. powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 K.p.a. umożliwiającego uzupełnienie dowodów w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 205/14 - Lex nr 1476868, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1274/11- Lex nr 1358392). Przenosząc poczynione wyżej rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że poddana sądowej kontroli decyzja kasacyjna Kolegium nie narusza przepisów obowiązującego prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Brak jest nadto podstaw prawnych do stwierdzenia jej nieważności, jak wnioskowała o to skarżąca w piśmie procesowym z dnia 27 września 2016 r. Dla potrzeb rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że podstawową zasadą wynikającą z przepisów u.p.z.p. jest wydawanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, bowiem w świetle art. 55 u.p.z.p. w zw. z art. 64 u.p.z.p. wiąże ona organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Natomiast w przypadku inwestycji już zrealizowanej wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe tylko i wyłącznie w związku z toczącym się przed organami nadzoru budowlanego postępowaniem legalizacyjnym w oparciu o postanowienie wydane w trybie art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ nadzoru prowadzący postępowanie dotyczące obiektu budowlanego będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę może postanowieniem nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1890/12 (dostępny na stronie internetowej pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że z treści samego przepisu wynika, że możliwość ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu wybudowanego lub będącego w budowie pozostaje w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, w ramach którego wydawane jest postanowienie w tym przedmiocie. Nie jest natomiast dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań organów nadzoru budowlanego podejmowanych co do robót budowlanych rozpoczętych bądź prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ze względów systemowych wykluczyć należy sytuację, aby w przedmiocie tej samej inwestycji bądź inwestycji częściowo zrealizowanej w sposób niezależny od siebie toczyły się dwa odrębne postępowania: jedno – nadzorcze o charakterze naprawczym lub legalizacyjnym, a drugie w przedmiocie warunków zabudowy. NSA wskazał, że aktualne brzmienie przepisów art. 48 ust. 1 pkt 2 lit. b i ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego jest wynikiem nowelizacji z dnia 8 października 2008 r. dokonanej w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r., P 37/06. W świetle wymienionego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie powinno budzić wątpliwości, że omawiane unormowanie stanowi wyjątek od zasady, według której nie można ustalić stosowną decyzją warunków zabudowy dla inwestycji zrealizowanej częściowo lub całkowicie. Rozróżnienia bowiem wymaga zwykły tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu mającego powstać legalnie lub dla już istniejącego, którego użytkowanie ma ulec zmianie (art. 59 u.p.z.p.) od trybu legalizacyjnego wszczynanego przez organ nadzoru budowlanego w stosunku do obiektu realizowanego w warunkach samowoli budowlanej (art. 48 Prawa budowlanego) (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 10 kwietnia 2008 r., II SA/Go 122/08). W ramach obowiązującego porządku prawnego regułą jest to, że w procesie inwestycyjno-budowlanym decyzja lokalizacyjna (decyzja o warunkach zabudowy) musi być uzyskana przez inwestora w przypadku braku planu miejscowego jako warunek konieczny do wystąpienia o pozwolenie na budowę. Taki związek obu decyzji znajduje potwierdzenie w szeregu przepisów prawa budowlanego i regulacji o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą m.in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p.). Właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji lokalizacyjnej (decyzji o warunkach zabudowy) dokonuje analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p.). Omawiana decyzja rozstrzyga o dopuszczalnym sposobie zagospodarowania i warunkach zabudowy terenu objętego konkretnym zamierzeniem inwestycyjnym. Stanowi ona następnie podstawę dla sporządzenia projektów budowlanych, które są weryfikowane na dalszym etapie przez organ architektoniczno-budowlany (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy w przypadku braku planu miejscowego. Z kolei art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W omawianym aspekcie istotne – według NSA - jest również unormowanie art. 55 w zw. z art. 64 u.p.z.p., z którego wynika moc wiążąca decyzji o warunkach zabudowy dla organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w świetle przytoczonych przepisów nie powinno budzić wątpliwości, iż decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na etapie poprzedzającym wystąpienie inwestora o pozwolenie na budowę, a tym samym może dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już realizowanej. Podkreślenia wymaga okoliczność, że na gruncie przepisów Prawa budowlanego obowiązuje zasada, zgodnie z którą rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych jest dopuszczalne po uprzednim uzyskaniu przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28). Jednocześnie wprowadzone zostało unormowanie, że nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 (art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego). Jeżeli zasadą jest, że przystąpienie do realizacji robót budowlanych czyni niemożliwym uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, to tym samym nie jest dopuszczalne wydanie w takiej sytuacji decyzji o warunkach zabudowy. Żadna z omawianych decyzji nie może służyć samodzielnie do legalizacji robót budowlanych poza trybem wyraźnie w Prawie budowlanym przewidzianym. W razie gdy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie legalizacyjne lub naprawcze w przedmiocie zrealizowanych robót budowlanych, to do jego kompetencji należy ocena, czy zachodzi potrzeba uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. W rezultacie przyjąć należy, że w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Zastrzec przy tym trzeba, że z decyzji o warunkach zabudowy musi wynikać wyraźnie, czy i w jakim zakresie rozstrzygnięcie właściwego organu dotyczy zabudowy zrealizowanej, czy też odnosi się wyłącznie do planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Konieczne jest ponadto wykazanie w jakim ewentualnie trybie organ ustalił warunki zabudowy co do rozpoczętej inwestycji. W tym miejscu warto odnotować, że również w piśmiennictwie wskazuje się regułę, zgodnie z którą decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna być wydawana przed przystąpieniem do zmiany sposobu zagospodarowania terenu lub jego zabudowy. Jednocześnie dopuszcza się sytuacje, gdy zrealizowanie jakiegoś obiektu w całości lub części nie czyni bezprzedmiotowym ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Mianowicie w przypadku gdy inwestor w trakcie realizacji zabudowy zmieni swój pierwotny zamiar inwestycyjny dotyczący konkretnego terenu, bądź w sytuacji, gdy po ustatecznieniu się decyzji o warunkach zabudowy, a następnie po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę dojdzie do wznowienia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy (zob. Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzennego, Lex a Wolters Kluwer business, Warszawa 2012, s. 205). NSA nie negując możliwości wystąpienia przypadków kwalifikujących się jako wyjątki od zasady ustalania warunków zabudowy przed przystąpieniem do realizacji inwestycji, stwierdził, że w żadnym razie nie powinno to prowadzić do kolizji z innymi postępowaniami dotyczącymi konkretnej inwestycji, a zwłaszcza procedurą legalizacyjną. Dlatego tak ważne jest przestrzeganie wymogu określonego w art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 u.p.z.p., zgodnie z którym właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy obowiązany jest dokonać analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Analogiczne stanowisko w tym zakresie zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 146/15 oraz Wojewódzkie Sądy Administracyjne w: Poznaniu w wyrokach z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 314/16 i z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 553/14, Łodzi w wyroku z dnia 8 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 52/13 – wszystkie dostępne pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego zgodzić się trzeba z organem odwoławczym, że zagadnienie ścisłej zależności pomiędzy postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy, uregulowanym w przepisach u.p.z.p. a postępowaniem legalizacyjnym, prowadzonym przed właściwym organem nadzoru budowlanego w trybie przepisów Prawa budowlanego zostało przesądzone w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, a także w piśmiennictwie przedmiotu i tutejszy sąd w pełni je aprobuje. Tym samym podnieść stanowczo trzeba, że nie ma racji skarżąca twierdząc, iż w prawomocnym wyroku z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 150/16 mocą, którego oddalono skargę M. O. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyraził pogląd przeciwny i stwierdził brak zależności pomiędzy postępowaniem legalizacyjnym a postępowaniem dotyczącym warunków zabudowy. Stanowisko prezentowane przez skarżącą wynika ewidentnie z niezrozumienia istoty sprawy na kanwie, której zapadł ów wyrok. Analiza akt administracyjnych sprawy niniejszej w świetle obowiązujących przepisów prawa i poczynionych wyżej rozważań prowadzi do wniosku, że skarżąca M.O. samodzielnie, poza postępowaniem legalizacyjnym prowadzonym przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w P. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla zrealizowanej już inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego spełniającego funkcję ganku przy istniejącym budynku mieszkalnym oraz zmianie sposobu użytkowania poddasza gospodarczego na cele mieszkalne w tymże budynku mieszkalnym, na działce nr ewid. 126/2, obręb [...], gm. G., co potwierdza wprost pismo z dnia 4 kwietnia 2016 r. Niespornym jest, że zakres wniosku o warunki zabudowy dotyczy zasadniczo innej inwestycji, aniżeli toczące się przed PINB postępowanie legalizacyjne, którego przedmiotem jest nadbudowa i rozbudowa budynku inwentarskiego, użytkowanego jako mieszkalny z częścią gospodarczą. Wprawdzie ze wspomnianego wyżej prawomocnego wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 150/16 wynika, że w dniu 18 sierpnia 2014 r. PINB w trybie art. 48 ust. 2 i 3 nałożył na skarżącą M. O. obowiązek przedłożenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jednak w dniu [...]maja 2015 r. organ ten uchylił własne postanowienie z [...]sierpnia 2014 r. Potwierdza to także załączone do akt administracyjnych sprawy niniejszej postanowienie [...]WINB z [...] września 2015 r. W ustalonym stanie faktycznym sprawy organ II instancji trafnie wywiódł, że Wójt Gminy G. prowadząc postępowanie o ustalenie warunków zabudowy nie wyjaśnił z należytą starannością, czy istnieje zależność pomiędzy wydaniem na wniosek M.O. decyzji o warunkach zabudowy a postępowaniem legalizacyjnym, skoro jak zostało to już wyżej wyjaśnione, tylko wówczas zachodzi możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej. Inwestor nie może bowiem samodzielnie, poza postępowaniem legalizacyjnym, prowadzonym przed właściwym organem nadzoru budowlanego, wnioskować o ustalenie warunków zabudowy dla wykonanego w warunkach samowoli budowlanej obiektu. Poza tym zgodzić się trzeba z organem odwoławczym, że organ I instancji bez bliższego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, uznał, iż na terenie nieruchomości występuje funkcja mieszkalna. Bezspornie organ powinien w pierwszej kolejności zweryfikować, czy funkcja mieszkaniowa zgodnie z prawem została wprowadzona na teren inwestycji, biorąc chociażby pod uwagę treść pisma skarżącej z dnia 14 sierpnia 2015 r., a dopiero później ocenić, czy może ona obecnie stanowić wzorzec dla ustalenia warunków zabudowy. Ustaleń tych jednak brak w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zupełnie inną kwestią jest natomiast wyjaśnienie rodzaju zabudowy mieszkaniowej, a mianowicie, czy chodzi tu o zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, czy zagrodową i zbadanie kwestii wynikających z art. 61 ust. 4 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Stwierdzone przez Kolegium uchybienia proceduralne dowodzą ewidentnie, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w stopniu mającym zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przeprowadzenie zaś przez organ odwoławczy postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 K.p.a. było niemożliwe, ponieważ organ odwoławczy musiałby w istocie sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, co z kolei świadczyłoby o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, co pozbawiłoby stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego. Reasumując, sąd doszedł do przekonania, że decyzja kasacyjna Kolegium wobec stwierdzonych wad postępowania pierwszoinstancyjnego nie narusza norm obowiązującego prawa, zaś podniesione w skardze zarzuty nie mogły rzutować na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzekł w sentencji wyroku. k.ż.