II SA/Łd 396/19

Dnia 25 lipca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Janicki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2019 roku sprawy ze sprzeciwu J. W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego oddala sprzeciw. a.tp. Decyzją z [...] nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. , na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.) - w skrócie: "k.p.a." - uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...], nr [...], którą na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) - zwanej dalej: "Prawem budowlanym" - nakazano J.W. rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 4,58 m x 8,00 m, w którym nastąpiła zmiana sposobu użytkowania na mieszkalny, zlokalizowanego na działce nr ewid. 314/1 przy ul. A nr 22 w S. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że 7 lipca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. przeprowadził oględziny, w trakcie których ustalono, że na dz. nr ewid. 314/1, obręb [...] . zlokalizowany jest, m. in., budynek gospodarczy o wymiarach 4,58 m x 8,00 m z dobudowanym gankiem, w którym zmieniono sposób użytkowania na mieszkalny. Obiekt zasilany jest w bieżącą wodę z pobliskiej studni kopanej, wyposażony jest w instalacje: wodociągową, kanalizacyjną, elektroenergetyczną i centralnego ogrzewania. Obiekt zlokalizowany jest w granicy z działką o nr ewid. 315/1. Od strony południowej dobudowany jest do niego ganek o wymiarach 1,7 m x 1,97 m w konstrukcji tradycyjnej. Jak ustalił organ stopnia powiatowego, decyzją z [...]., nr [...], Urząd Gminy w S. udzielił J.W. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 29,25 m2 i kubaturze 73,12 m3 na działce, położonej w S. przy ulicy B. , nr ewid. gruntu 314/1. Na planie zagospodarowania terenu, będącym załącznikiem do ww. decyzji, naniesiono budynek o wymiarach 6,5 m x 4,5 m. Decyzją z [...], nr [...], PINB w B. nałożył na J.W. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych z budową budynku gospodarczego, w którym nastąpiła zmiana sposobu użytkowania na mieszkalny (z przyłączami i instalacjami wewnętrznymi wraz ze studnią), zlokalizowanego na działce nr ewid. 314/1 przy ul. A nr 22 w S., w terminie do 30 kwietnia 2017 r. Decyzją z [...] nr [..], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB w B. z [...]., nr [...]. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]., znak: [...]. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, prawomocnym wyrokiem z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 673/18, oddalił skargę J.W., wniesioną na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Dalej organ II instancji wyjaśnił, że 24 kwietnia 2017 r. do organu stopnia powiatowego wpłynęło pismo J.W., którym wniesiono o wydłużenie terminu przedstawienia wymaganego projektu zamiennego do 30 lipca 2017 r. oraz o wskazanie przez PINB w B. projektanta, który podejmie się wykonania wymaganego projektu. W dniu [...]., PINB w B. wydał decyzję nr [...], którą nakazał J.W. rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 4,58 m x 8,00 m, w którym nastąpiła zmiana sposobu użytkowania na mieszkalny, zlokalizowanego na działce nr ewid. 314/1 przy ul. A nr 22 w S.. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja wydawana na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego ma charakter związany. W sytuacji ziszczenia się przesłanek, o których mowa w opisanej normie, organ nadzoru budowlanego jest zatem nie tyle uprawniony, co zobligowany do wydania decyzji. Wskazana norma określa prawne konsekwencje niedochowania przez inwestora terminu realizacji obowiązku nałożonego na niego przez organ nadzoru budowlanego w decyzji wydanej w postępowaniu naprawczym, a polegającego na sporządzeniu i przedstawieniu w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego. Natomiast niewykonanie obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego należy rozumieć szeroko, bowiem obejmuje ono nie tylko bierność adresata w wykonaniu decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, skutkującą nieprzedłożeniem wymaganej dokumentacji budowlanej zamiennej, jak również sytuację, w której nie można zatwierdzić przedstawionego projektu budowlanego zamiennego ze względu na jego sprzeczność z przepisami prawa albo też przedstawienia rozwiązań nieuwzględniających nałożonego obowiązku wykonania wskazanych czynności lub robót budowlanych. Brak zatem jakichkolwiek wątpliwości, że obowiązek przedstawienia kompletnego projektu budowlanego zamiennego spoczywa na stronie postępowania legalizacyjnego i brak jakichkolwiek podstaw prawnych, które obligowałyby organy nadzoru budowlanego do motywowania bądź wyręczania podmiotu zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Organ odwoławczy wskazał, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy, konieczność prowadzenia postępowania opartego na art. 51 Prawa budowlanego wynika z bezspornego faktu, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Decyzja PINB w B. z [...], nr [...], nakładająca na J.W. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego obiektu do dnia 30 kwietnia 2017 r. ostała się w obrocie prawnym, gdyż jest ostateczna i prawomocna. Organ odwoławczy stwierdził, że pomimo, że termin wykonania wskazanego obowiązku upłynął już prawie dwa lata temu, nie przedłożono wymaganego opracowania. Do chwili obecnej organ stopnia powiatowego nie ustosunkował się do złożonego przez J.W. wniosku z 20 kwietnia 2017 r., którym wniesiono o wydłużenie terminu przedstawienia wymaganego projektu zamiennego do 30 lipca 2017 r. Nie ma już jednak znaczenia w sprawie, czy organ wyznaczyłby termin, zgodnie ze wskazanym wnioskiem, gdyż nawet w takim przypadku, termin ten ekspirowałby już półtora roku temu. Organ II instancji podkreślił, że J.W. nie składał już dalszych wniosków o przedłużenie terminu wykonania nałożonego obowiązku. Dysponował on znaczną i wystarczającą ilością czasu na podjęcie stosownych działań w celu sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, czego jednak nie uczynił ani do dnia rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, ani w toku postępowania odwoławczego. Nie może jednak umknąć uwadze, że w treści wzmiankowanej decyzji z dnia [...] nr [..], J.W. nie został prawidłowo pouczony o konsekwencjach niewykonania nałożonego na niego obowiązku, o których mowa w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Tym samym, wydanie skarżonej decyzji nie zostało poprzedzone powiadomieniem strony o skutkach nieprzedłożenia wymaganej dokumentacji. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że wybór sankcji, określonych w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, uzależniony jest od rodzaju i skutków samowoli budowlanej. Sankcje te winny dotyczyć jedynie tylko tych robót budowlanych, które zostały wykonane w sposób samowolny lub odbiegający od udzielonego pozwolenia na budowę, a więc jedynie tej części obiektu, która nie powstała legalnie. Niesłuszne jest bowiem to, aby usunięty miał zostać również ten zakres robót, które wykonano na podstawie uzyskanej decyzji o pozwoleniu na budowę i które nie stanowią istotnego odstąpienia od tej decyzji. Efekt robót, który mieści się w ramach udzielonego pozwolenia na budowę i nie stanowi istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu na budowę jest przecież legalny. Zdaniem organu II instancji w niniejszej sprawie efekt samowolnego odstąpienia jest możliwy do wyodrębnienia ze wszystkich wykonanych robót i dlatego tylko on jako stanowiący naruszenie prawa powinien zostać usunięty w ramach doprowadzenia robót do stanu poprzedniego. Rozbiórka całości obiektu doprowadziłaby bowiem do jego całkowitej likwidacji, pomimo, że nie stanowił on, tzw., "czystej" samowoli budowlanej. Obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego jest najsurowszą i najdalej idącą sankcją, przewidzianą w Prawie budowlanym, ma zatem charakter restytucyjny, a więc powinna być stosowana wyłącznie w przypadkach, wyłączających możliwość doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Nie można wobec tego doprowadzić do sytuacji, w której przywracanie stanu zgodnego z prawem spowoduje konieczność rozbiórki prac budowlanych wykonanych zgodnie z prawem. Odnosząc się z kolei do zarzutów odwołującego, organ II instancji wskazał, że zasadne jest uchylenie skarżonej decyzji, jednakże z innych powodów niż podniesiono. W szczególności bowiem niezapoznanie się z aktami sprawy przed wydaniem skarżonej decyzji, nie mogło rzutować na brak wiedzy odwołującego o konieczności oraz terminie sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Ponadto, decyzja PINB w B. z [...]., nr [....], jest już ostateczna i prawomocna, wobec czego brak jest podstaw prawnych do ponownej analizy co do zasadności i prawidłowości jej wydania, a tym samym co do tego, że przedmiotowy obiekt wykonano z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Od ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. sprzeciw do sądu administracyjnego złożył J.W. podnosząc, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem o przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, ani z uzasadnieniem zawartym w wyżej wymienionej decyzji. W ocenie skarżącego postępowanie winno być umorzone. Zdaniem skarżącego organ II instancji nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy. [...]WINB w Ł. pominął podnoszony przez skarżącego istotny fakt, iż PINB nie włączył do akt sprawy i nie odniósł się do jego wniosku z 21 października 1991 r. dotyczącego rozbudowy i adaptacji, na podstawie którego wydane zostało pozwolenie [...] z 22 listopada 1991 r., mimo że np. 5 lutego 2017 r. skarżący wnosił o jego dołączenie do akt. Do akt sprawy załączono jedynie jego wniosek, na podstawie którego wydano pozwolenie wcześniejsze nr [...] z [...]. Według skarżącego [...]WINB nie uwzględnił całości materiału dowodowego zgromadzonego od chwili wszczęcia postępowania dotyczącego legalności jego zabudowy. Decyzja PINB w B. nr [...] z [...] nie zawierała pouczenia o przysługującym prawie do odwołania. W wyniku tego skarżący nie wniósł w stosownym czasie odwołania od decyzji nr [...]. Skarżący podkreślił, że budynek określony w pozwoleniu [...] z [...] jako 6,5 x 4,5 m o pow. 29,25 m2, mógł zostać rozbudowany w oparciu o pozwolenie 8381/94/91 z 22 listopada 1991 r. o 1,5 x 4,5 m, czyli o pow. 6 m2, co potwierdza załącznik graficzny tego pozwolenia. Zatem wymiary rozbudowanego budynku, adaptowanego w oparciu o to samo pozwolenie na cele mieszkalne, wynosić miały 8,0 x 4,5 m, co oznacza powierzchnię 36 m2. Podczas oględzin i w decyzji nr 6/2017 stwierdzono, że rozbudowany budynek ma wymiary 8,0 x 4,58 m i przyjęto, że powierzchnia wynosi 36,64 m2. Pomiary wykonano nierzetelnie i nie zauważono, że od połowy budynku do końca w kierunku wschodnim tj. w granicy z działką 315/1, budynek ma szerokość 4,50 m. Różnica kilkunastu centymetrów wynika z wykonania ocieplenia jedynie w zachodniej części budynku. Być może jednak powierzchnia budynku mieszkalnego istotnie nie wynosi co do centymetra 36 m2. Natomiast zgodnie z art. 36a ust. 5a ustawy Prawo budowlane nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, jeżeli odstąpienie nie przekracza 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym. W ocenie skarżącego organy nadzoru budowlanego miały wszelkie podstawy, aby umorzyć postępowanie w przedmiocie prawidłowość budowy spornego budynku gospodarczego. Zdaniem skarżącego [...]WINB w Ł. pominął podnoszony przez niego istotny fakt, że PINB wszczął i prowadził postępowanie w sprawie o sygn. akt. [...] na wniosek podmiotu nieposiadającego interesu prawnego w tej sprawie. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, w którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał decyzję z [...], nr [...], bezzasadnie nakazującą rozbiórkę budynku rozbudowanego przez skarżącego zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym przez właściwy organ 28 lat temu dla działki nr ewid. 314/1 przy ul. A nr 22 w S.. W odpowiedzi na sprzeciw [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. W myśl art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - powoływanej jako: "p.p.s.a." - rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z przywołanym art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W doktrynie podkreśla się, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi między innymi gdy organ I instancji zaniechał ustalenia istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (A. Kabat, Komentarz do art. 64e k.p.a., WKP 2018). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy uznał, iż organ I instancji orzekł zbyt restrykcyjnie nakazując rozbiórkę całego budynku gospodarczego zamiast tylko jego rozbudowanej części. W ocenie sądu organ odwoławczy był uprawniony do tego rodzaju zawężenia pola ustaleń organu pierwszoinstancyjnego. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w obrocie prawnym funkcjonuje i nie jest podważona ostateczna decyzja z [...] o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego. Wbrew stanowisku skarżącego brak jest natomiast aktu, który sankcjonowałby rozbudowę budynku i zmianę jego przeznaczenia. Ostateczna i niepodważalna w przedmiotowym postępowaniu jest ocena wyrażona w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 673/18, zapadłym w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 punkt 3 Prawa budowlanego. W wyroku tym stwierdzono jednoznacznie, że nie istnieją dokumenty, które wskazywałyby na legalność rozbudowy przedmiotowego budynku. WSA w Łodzi w rozpoznawanej sprawie jest związany powyższą oceną w trybie art. 170 p.p.s.a. Zauważyć przy tym należy, że wbrew stanowisku organu skarżący w dniu 25 lipca 2017 r. wnosił ponownie o przedłużenie terminu do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z [...], tym razem do końca roku 2017. Faktem jest przy tym, że wniosek ten nie został rozpatrzony. Oznacza to, że decyzja organu I instancji w rozpoznawanej sprawie była przedwczesna gdyż została wydana przed jego rozpatrzeniem. Jednak, co należy podkreślić z całą mocą termin, który wskazał we wniosku skarżący upłynął niemal 15 miesięcy przed wydaniem zaskarżonej decyzji, a skarżący mimo to nie złożył stosownych dokumentów. Z kolei w ocenie sądu istota zaskarżonego rozstrzygnięcia sprowadza się do wyrażenia przekonania o możliwości i konieczności wyodrębnienia ze wszystkich wykonanych robót budowlanych tych, które zostały wykonane samowolnie i nielegalnie i które jako naruszające prawo winny zostać usunięte w ramach doprowadzenia do stanu poprzedniego. Zatem zaskarżona decyzja w istocie została wydana na korzyść skarżącego, gdyż w sposób istotny ogranicza zakres prac rozbiórkowych. Jednocześnie skarżący musi mieć świadomość tego, że aż do chwili wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego ma możliwość złożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zalecenia decyzji z [...]. wydanej w trybie art. 51 ust. 1 punkt 3 Prawa budowlanego oraz, że w wykonaniu tego obowiązku nikt, w tym organ nadzoru budowlanego, nie może go zastąpić. Ustosunkowując się do treści sprzeciwu podnieść należy, że jak wskazano wyżej, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. W ocenie sądu przesłanki takie zaistniały w rozpoznawanej sprawie. Po pierwsze organ I instancji zaniechał ustalenia zakresu rozbiórki nakazując rozbiórkę całego budynku, choć jak wskazał organ odwoławczy możliwe było wyodrębnienie tej części obiektu, która powstała niezgodnie z przepisami prawa. Po wtóre organ odwoławczy dopatrzył się błędnego pouczenia skarżącego opartego o treść art. 51 ust. 1 punkt 3 Prawa budowlanego miejsce właściwego pouczenia związanego z dyspozycją art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, co również należy uznać za istotne uchybienie formalne mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Z powodu przedstawionego wyżej zawężonego pola badania decyzji kasacyjnej, od której wniesiono sprzeciw sąd nie był uprawniony do merytorycznego rozpoznawania zasadności zarzutów zawartych w uzasadnieniu sprzeciwu. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności i nie znajdując podstaw do uwzględnienia sprzeciwu na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. IB