II SA/Łd 397/10

Dnia 29 czerwca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2010 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Ł.-P. na decyzję Wojewodę [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. Postanowieniem Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku nr [...]po rozpoznaniu wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w Ł. wznowiono postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] roku, nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla Ogólnopolskiej Stacji Kontroli Pojazdów [...] Sp. z o.o. W toku postępowania postanowieniem z dnia [...]roku nr [...]Prezydent Miasta Ł. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości dotyczącej projektu budowlanego poprzez wyłączenie z obszaru opracowania projektu terenu działki 201/44. Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...]roku, nr [...]wydaną po wznowieniu postępowania administracyjnego w trybie art. 151 §1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. Nr 98 z 2000 r. poz. 1071 z późn. zm. – dalej K.p.a. ) orzekł o uchyleniu w całości decyzji własnej z dnia [...] roku nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla Ogólnopolskiej Stacji Kontroli Pojazdów [...] Sp. z o.o. oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę temu podmiotowi. W imieniu Prezydenta Miasta Ł. decyzję wydał dyrektor Wydziału Administracji Architektoniczno - Budowlanej W.M. Pismem z dnia 10 września 2009 roku [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w Ł. złożyła od tej decyzji odwołanie do Wojewody [...] wnosząc jednocześnie o jej uchylenie. W wyniku rozpoznania odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] roku nr [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku nr [...] i postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]roku nr [...]. Organ odwoławczy dostrzegł potrzebę wnikliwego wyjaśnienia przez organ I instancji, czy dochowany został miesięczny termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania oraz co do tego, czy w ogóle [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w Ł. posiada przymiot strony postępowania. Zaniechanie wykazania, że dochowano miesięcznego terminu do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania, skutkowało uchyleniem przez organ odwoławczy również postanowienia Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku nr [...]o wznowieniu postępowania. Zdaniem Wojewody strona musi udowodnić, kiedy i w jakich okolicznościach dowiedziała się o decyzji, a dowody przedłożone przez stronę nie mogą budzić wątpliwości. W ocenie organu odwoławczego postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji w zakresie zachowania terminu do wniesienia o wznowienie postępowania ma charakter arbitralny i nie spełnia wymogów określonych w art. 75 § 2 K.p.a. Wojewoda podkreślił, iż wznowienie postępowania, pomimo uchybienia terminowi do złożenia wniosku, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Organ II instancji podniósł, iż skoro wnioskodawcy nie przedłożyli dowodów , a tylko stwierdzili autorytatywnie datę powzięcia wiadomości o decyzji to rzeczą organu I instancji było wezwanie do przedłożenia dowodów lub złożenia oświadczenia na tę okoliczność. Ponadto Wojewoda wskazał na fakt, że Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...]roku znak [...] na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. orzekł o wygaśnięciu decyzji własnej z dnia [...] roku nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie okręgowej stacji kontroli pojazdów wraz z infrastrukturą objętej pozwoleniem na budowę z dnia [...]roku, nr [...], zgodnie bowiem z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 roku (Dz.U. z 2007 roku, Nr 158, poz. 1105) stacje kontroli pojazdów zostały wyłączone z grupy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organ odwoławczy wytknął również niekonsekwencję organowi I instancji, który raz uznał, że wniosek o wznowienie pochodzi od strony, innym zaś razem stwierdził, że usytuowanie w granicy działki od strony nieruchomości należącej od RSM "[...]" ekranu akustycznego nie narusza przepisów prawa budowlanego, a w szczególności § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać i ich usytuowanie. Dlatego też Wojewoda zwrócił uwagę na konieczność ustalenia przymiotu strony. Podsumowując Wojewoda wskazał na naruszenie art. 7, 8, 10, art. 75 i art. 149, 151 K.p.a. Nadto organ wskazał na konieczność wyjaśnienia ewentualnego członkowstwa Dyrektora Wydziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej w radzie nadzorczej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, co zdaniem Wojewody mogłoby rodzić wątpliwości co do bezstronności Dyrektora w tej sprawie. Powyższą decyzję Prokurator Rejonowy Ł. – P. w ustawowym terminie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł.. Prokurator zarzucił, że skarżona decyzja została wydana przez organ odwoławczy z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na uchyleniu wraz z zaskarżoną decyzją również postanowienia Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku nr [...]w przedmiocie wznowienia postępowania i postanowienia Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]roku nr [...]w przedmiocie nałożenia na inwestora obowiązku wyłączenia z opracowania projektu jednej z działek mimo niezaskarżenia tych postanowień przez stronę wnoszącą odwołanie od decyzji. Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Skarżący wskazał, że postępowanie odwoławcze w K.p.a. oparte jest na zasadzie skargowości. Zdaniem Prokuratora organ odwoławczy nie jest związany zarzutami odwołania, niemniej jednak nie może orzekać w zakresie, w jakim odwołanie (inny środek zaskarżenia) nie zostało wniesione. W ocenie skarżącego poza jakąkolwiek dyskusją jest, że we wniesionym przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową [...] w Ł. odwołaniu nie zaskarżono postanowień objętych następnie kasacyjną decyzją Wojewody [...], a więc organ odwoławczy winien był orzekać w takim zakresie, w jakim nastąpiło zaskarżenie w drodze wniesienia odwołania, zatem jedynie w odniesieniu do decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]roku, numer [...] i nie miał uprawnienia do rozstrzygania w odniesieniu do postanowień, które nie zostały przez odwołującego się zaskarżone na podstawie art. 142 Kpa. Skarżący podniósł, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem zdeterminowało ono dalszy sposób procedowania Prezydenta Miasta Ł. po wydaniu zaskarżonej decyzji. Prokurator wskazał ponadto, że jeżeli organ odwoławczy widział potrzebę uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia okoliczności istotnych na płaszczyźnie zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, wówczas wystarczające było skorzystanie z uprawnienia przewidzianego w art. 138 § 2 zdanie drugie K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, a więc jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit. b ); albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c ). W przeciwnym wypadku, stosownie do treści art. 151 p.p.s.a., skargę należy oddalić. W ocenie sądu, przy wydaniu kwestionowanej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów, które w myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skutkować winno jej uchyleniem. Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność decyzji Wojewody [...] nr [...], którą uchylono rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta Ł. wydane w trybie wznowienia postępowania administracyjnego – decyzję uchylającą ostateczną decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę oraz zatwierdzającą nowy projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę; postanowienie, którym nałożono na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości dotyczącej projektu budowlanego oraz postanowienie, którym wszczęto postępowanie wznowieniowe. Należy wyjaśnić, iż wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 K.p.a.) i stąd też wydanie decyzji w tym trybie nadzwyczajnym musi być poprzedzone wnikliwym zbadaniem zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 145 K.p.a. W niniejszej sprawie zatem przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji winien był zbadać spełnienie przesłanki wznowienia jako okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, jak również to, czy wniosek o wznowienie postępowania złożono z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 148 § 1 i 2 kpa. Warto w tym miejscu przypomnieć, że termin jednego miesiąca do złożenia podania o wznowienia postępowania administracyjnego biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się w jakikolwiek sposób o istnieniu decyzji. Podkreślenia również wymaga, iż to na stronie spoczywa obowiązek udowodnienia, w jakiej dacie dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę prawną do wznowienia postępowania oraz że w związku z tym zachowała jednomiesięczny termin określony w art. 148 § 2 K.p.a.. Jeżeli jednak ustalenie tejże daty w oparciu o treść podania nie jest możliwe, organ na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. winien wezwać do jego uzupełnienia pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. W ocenie sądu w kontrolowanym postępowaniu organ odwoławczy trafnie stwierdził, że postępowanie przed organem I instancji nie spełniło powyższego wymogu, bowiem organ ten nie ustalił w sposób niewątpliwy kiedy wnosząca o wznowienie postępowania [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa powzięła wiadomość o ostatecznej decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Zauważyć wszak należy, że wniosek o wznowienie postępowania zawierał enigmatyczne stwierdzenie o powzięciu wiadomości od anonimowego członka Spółdzielni, a warto również podkreślić, iż w toku ponownego rozpoznania wezwanie do wskazania daty dowiedzenia się o decyzji skierowane do [...] Spółdzielni Mieszkaniowej pozostało bez odpowiedzi. Zatem organ II instancji działając w tym momencie na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz powołując się na nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji w części dotyczącej ustalenia daty powzięcia wiadomości o decyzji uchylając rozstrzygnięcia słusznie nakazał organowi stopnia podstawowego uzupełnić postępowanie wyjaśniające. Należy się bowiem zgodzić z poglądem organu, iż wzruszenie decyzji ostatecznej bez uprzedniego wnikliwego zbadania dopuszczalności wznowienia postępowania stanowi rażące naruszenie prawa. Ponadto zdaniem sądu – wbrew twierdzeniom skargi – organ odwoławczy nie przekroczył granic zaskarżenia. Wyjaśnić bowiem należy, że istotą postępowania przez organem II instancji nie jest kontrola, lecz ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w granicach wyznaczonych treścią zaskarżonej decyzji. Jeżeli zatem zaskarżona decyzja wydana została po wznowieniu postępowania to w pierwszej kolejności po ocenie dopuszczalności odwołania organ II instancji powinien był zbadać zaistnienie przesłanek do wznowienia postępowania. W takiej sytuacji nie można mówić o przekroczeniu granic zaskarżenia zakreślonych w odwołaniu – wszak w kontrolowanym postępowaniu organ odwoławczy powziął wątpliwość co do dopuszczalności wszczęcia postępowania wznowieniowego, a więc już ta okoliczność uzasadniała uchylenie nie tylko decyzji wydanej po wznowieniu postępowania, lecz również aktów podjętych w toku tegoż postępowania jaki i samego postanowienia o wznowieniu postępowania. W ocenie sądu nie ulega wątpliwości, iż tylko tak dalece posunięte rozstrzygnięcie mogło sanować zaistniałą sytuację i umożliwić ponowne i wyczerpujące zbadanie dopuszczalności wznowienia postępowania. Nadto należy podnieść, że decyzja o pozwoleniu na budowę po wznowieniu postępowania została wydana przez pracownika organu, który w tym czasie zasiadał w radzie nadzorczej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej i słusznie wywodził organ odwoławczy, że również ta okoliczność pozostała nieobojętna, a wręcz nakazał wyjaśnienie sprawy udziału tej osoby w wydaniu decyzji. W ocenie sądu wspomniany mankament decyzji organu I instancji tym bardziej uzasadniał jej uchylenie i rozważanie wyłączenie tegoż pracownika. Nie można bowiem zapominać o treści art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a., który stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. Sąd dostrzega, iż skarżona decyzja nie jest wolna od uchybień, niemniej jednak nie mają one wpływu na treść rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wskazał, że wznowienie postępowania administracyjnego uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek pozytywnych (rozstrzygnięcia sprawy decyzją ostateczną oraz wystąpienie jednej z okoliczności wyliczonych wyczerpująco w treści art. 145 § 1 K.p.a.) oraz braku w sprawie dwóch przesłanek negatywnych (przesłanka terminu oraz przesłanka – treść rozstrzygnięcia sprawy w trybie wznowienia postępowania odpowiada treści decyzji ostatecznej). Sąd zwraca jednak uwagę, iż powyższy pogląd nie zasługuje akceptację. W niniejszej sprawie wniosek o wznowienie postępowania oparto o przesłankę ujętą w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a zatem w takiej sytuacji przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji podejmuje czynności zmierzające do oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego: bada czy decyzja jest ostateczna, czy wnioskodawca powołał przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz czy zachowany został termin do złożenia podania o wznowienie postępowania (art. 148 K.p.a.). W razie ustalenia, iż powyższe trzy przesłanki zezwalają na wszczęcie postępowania wznowieniowego organ wznawia postępowanie postanowieniem, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.): dopiero na tym etapie organ może badać czy treść decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania odpowiadać będzie w swej treści decyzji ostatecznej oraz czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. W uzasadnieniu decyzji ponadto organ odwoławczy wytknął, że "w aktach sprawy brakowało dokumentów wskazujących jednoznacznie kiedy poszczególni wnioskodawcy (Prezes, Z-ca Prezesa, działający w imieniu w RSM "[...]") dowiedzieli się o przedmiotowej decyzji". Warto wyjaśnić, iż wniosek o wznowienie postępowania pochodził od [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, a więc to spółdzielnia jest wnioskodawcą, a nie osoby sprawujące funkcje w jej organach, bowiem spółdzielnia jako osoba prawna działa – zgodnie z treścią art. 38 K.c. – przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie. W świetle cytowanych przepisów oraz w oparciu o przedstawione akta administracyjne Sąd uznał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Biorąc powyższe pod uwagę, nie stwierdziwszy podstaw prawnych do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. m.ch.