II SA/Łd 398/17

Dnia 5 września 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędzia NSA Anna Stępień, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2017 roku sprawy ze skargi P. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o wznowienie postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego P. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...], na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2, art. 105 § 1 w związku z art. 126 oraz art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm.) - powoływanej dalej jako "k.p.a." - w związku z art. 8 m ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 703) – powoływanej także jako: "u.z.w.g." – uchylił postanowienie Starosty [...] z dnia [...], nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2015r., nr [...] i umorzył postępowanie w I instancji w całości. Wojewoda przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że wnioskiem z dnia 7 września 2015r. Wójt Gminy G. wystąpił do Starosty [...] o stwierdzenie, że nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr ew. 406 o powierzchni 0,86 ha, położona w obrębie P., stanowiąca nieużytki jest mieniem gminnym. Do wniosku Wójt załączył protokół z zebrania wiejskiego, które odbyło się w miejscowości P., podczas którego "przedstawił sprawę uregulowania stanu prawnego dróg i gruntów będących we władaniu Skarbu Państwa w użytkowaniu Urzędu Gminy w G. (...) i ustalono, że uregulowanie stanu prawnego gruntów wpłynie na prawidłowe ich zagospodarowanie na co mieszkańcy wyrazili zgodę". Decyzją z dnia [...] października 2015r., nr [...], po rozpatrzeniu ww. wniosku, Starosta [...] orzekł o uznaniu za mienie gminne nieruchomości objętej wnioskiem. W uzasadnieniu decyzji Starosta [...] wskazał, że od czasu założenia ewidencji tj. od 1965 roku w rejestrze gruntów gromady G., obręb P., powiat [...], województwo [...], jako władający gruntem - w odniesieniu do działki oznaczonej numerem 406 - wpisane było "Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w G.", a po wykreśleniu tego zapisu - Skarb Państwa i Urząd Gminy. Od roku 1995 w jednostce rejestrowej w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości widnieje zapis Skarb Państwa - władanie samoistne, Urząd Gminy G. - użytkowanie, choć na potwierdzenie wymienionych wyżej wpisów w zakresie podmiotu władającego nieruchomością brak jest dokumentów, a stan prawny nieruchomości jest nieuregulowany. Dalej Starosta wskazał, iż do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 września 1954r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz.U. z 1954r., nr 43, poz. 191), gromady stanowiły odrębne podmioty praw majątkowych, a przedmiot własności gromad określony był jako majątek gromadzki lub dobro gromady. Po reformie z 1954 roku gromady pozostały, ale były już tylko jednostkami podziału administracyjnego. Brak wyraźnych przepisów w zakresie przejęcia dobra dotychczasowych gromad był spowodowany faktem, iż gromady nowopowstałe utraciły osobowość prawną, nie mogły zatem legitymować się posiadaniem majątku i swobodnie nim dysponować. Kwestia ta została jednoznacznie uregulowana przepisem art. 98 ust. 2 ustawy z dnia 25 stycznia 1958r. o radach narodowych (Dz.U. z 1975r., nr 26, poz. 139), na podstawie którego dotychczasowe mienie gromadzkie stało się mieniem gminnym. Dlatego też wniosek Wójta Starosta uznał za uzasadniony i stwierdził, iż powyższa nieruchomość stanowi mienie gminne. Z akt sprawy wynikało, iż decyzja ta uostateczniła się w dniu 5 listopada 2015r. W dniu 5 lipca 2016r. do Starostwa Powiatowego w S. wpłynął wniosek z dnia 28 czerwca 2016r. o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją "wraz z ustanowieniem pełnomocnika". Do wniosku załączone zostało pełnomocnictwo oraz szereg niepoświadczonych za zgodność z oryginałem kserokopii dokumentów (w tym tłumaczonych z cyrylicy). W uzasadnieniu wyjaśniono, że wnioskodawca powziął w dniu 1 czerwca 2016 roku informację o istnieniu w obiegu prawnym prawomocnej decyzji Starosty [...], dotyczącej uznania za mienie gminne części nieruchomości, wchodzącej od 1999 roku w skład majątku rodzinnego S., nie brał bez własnej winy udziału w postępowaniu. Ponadto w dniu wydania decyzji istniały dowody nieznane organowi, który wydał decyzję, co uzasadnia żądanie wznowienie postępowania w sprawie. Z uwagi na braki wniosku, pismem z dnia 14 lipca 2016r., znak: [...], wnioskodawca został wezwany do jego uzupełnienia o: - dokumenty poświadczające następstwo prawne tj. prawomocne postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia przez P. S. spadku po zmarłym J. D. lub zarejestrowanego poświadczenia dziedziczenia, bowiem następstwo prawne z tytułu spadkobrania może być stwierdzone tylko tymi dokumentami; - poświadczenia przez tłumacza przysięgłego za zgodność z oryginałem załączonych kserokopii dokumentów tłumaczonych z cyrylicy; - dokumenty świadczące o tym, że przedmiotowa działka oznaczona numerem 406 położona w obrębie ewidencyjnym P., gmina G., odpowiada nieruchomości, o której mowa w załączonych wcześniej kserokopiach dokumentów. Wezwanie to wystosowane na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., zawierające informację, iż nieuzupełnienie braków w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia, spowoduje pozostawienie sprawy bez rozpatrzenia, zostało skutecznie doręczone pełnomocnikowi wnioskodawcy w dniu 20 lipca 2016r. W piśmie z dnia 25 lipca 2016r., pełnomocnik wnioskodawcy poinformował, iż "działki, które są przedmiotem postępowania były przekazywane w darowiźnie". W akcie [...] sporządzonym [...] czerwca 1992 roku "wprost stwierdzone są numery działek będących własnością rodziny S. (...) de facto S. S., która stawała jako darczyńca do ww. aktu była żoną Pana D., o którym mowa w aktach tłumaczonych z cyrylicy (...)" oraz uzupełnił również częściowo dokumentację. Jednocześnie zwrócił się z prośbą do Starosty [...] o wyznaczenie dodatkowego terminu "celem zgromadzenia reszty dokumentów należących do rodziny". W piśmie z dnia 23 sierpnia 2016r. Starosta [...] wyznaczył dodatkowy termin do dostarczenia dokumentów do dnia 30 listopada 2016r. Pismo to zostało skutecznie doręczone pełnomocnikowi wnioskodawcy w dniu 5 września 2016r. W dniu [...] Starosta [...] wydał postanowienie nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, zakończonego decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia [...] października 2015r., nr [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia Starosta [...] wskazał m.in., iż w powołanym i złożonym przez pełnomocnika strony akcie notarialnym z dnia [...] czerwca 1992 roku - umowie darowizny wskazano, że "z prawomocnego aktu własności ziemi, wydanego przez Urząd Powiatowy w S. z dnia [...] czerwca 1974 roku nr [...] wynika, że S. S., córka F. i A., wpisana jest jako właścicielka zabudowanej nieruchomości położonej we wsi P., oznaczonej numerami działek: 313, 365, 405, 410, 517, 552". W przedmiotowym akcie notarialnym nie została ujęta działka 406, objęta decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2015r. i nigdy nie była własnością osoby fizycznej S. S. Starosta wskazał również, iż w rozmowie telefonicznej w dniu 10 stycznia 2017r. pełnomocnik wnioskodawcy poinformował, że rodzina P. S., którego jest pełnomocnikiem, nie przekazała żadnych dodatkowych dokumentów w sprawie. W uzasadnieniu swojego postanowienia Starosta [...] przytoczył również brzmienie przepisu art. 61 § 1 k.p.a. oraz treść i wykładnię, którą przyjął w odniesieniu do przepisu art. 61 a § 1 k.p.a., uzasadniając tym konieczność wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Przedmiotowe postanowienie pełnomocnik wnioskodawcy otrzymał w dniu 20 lutego 2017r. Organ II instancji dodał, że mimo, iż na postanowieniu widnieje pieczątka informująca, iż uprawomocniło się ono dnia 28 lutego 2017r., jest ono nieprawomocne gdyż dzień wcześniej pełnomocnik wnioskodawcy nadał na poczcie (co wynika ze stempla pocztowego na kopercie) zażalenie na to postanowienie (z dnia 24 lutego 2017r.). W treści zażalenia na przedmiotowe postanowienie, pełnomocnik wnioskodawcy wniósł o jego zmianę i wszczęcie postępowania zarzucając mu naruszenie prawa procesowego tj. art. 28 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie "w konsekwencji błędne zastosowanie art. 61 a § 1 k.p.a., umożliwiające organowi odmowę wszczęcia postępowania". Wskazano również, iż twierdzenie organu odnośnie działki nr 406 zawarte w postanowieniu jest sprzeczne z udzieloną P. S., w piśmie z dnia 6 lipca 2016r., informacją, z której wynika, iż działka nr 405 została podzielona w roku 1992 na działki 405/1 i 405/2 (obecny nr 406). Organ odwoławczy stwierdził, że bezspornym w niniejszej sprawie jest fakt, iż złożony przez pełnomocnika wnioskodawcy do Starosty [...] wniosek z dnia 28 czerwca 2016r. o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2015r., nr [...], był niekompletny. Stosownie zatem do treści art. 64 § 2 k.p.a., organ I instancji wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków wniosku. W ocenie Wojewody, akta przedmiotowej sprawy jednoznacznie wykazują, iż wzywając do uzupełnienia braków wniosku, organ I instancji miał na względzie treść dyrektyw, wynikających z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, o których mowa m.in. w art. 7 i art. 9 k.p.a. Wezwanie do usunięcia braków formalnych zostało sformułowane w sposób szczegółowy i wyczerpujący, wskazując konkretnie o jakie dokumenty należy uzupełnić wniosek, aby zadośćuczynił on wymogom określonym w przepisach, dając tym samym wnioskodawcy możliwość ich usunięcia i zadośćuczynienia wymogom określonym w przepisach prawa materialnego tj. w ww. ustawie o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Podkreślenia również wymaga fakt, iż organ I instancji przychylił się do prośby pełnomocnika wnioskodawcy, zawartej w piśmie z dnia 25 lipca 2016r. i wyznaczył kolejny termin do dostarczenia "pozostałych dokumentów" do dnia 30 listopada 2016 roku. Mimo to, wnioskodawca nie wypełnił nałożonego na niego obowiązku tj. nie zgromadził i nie dostarczył wymaganej dokumentacji również w wyznaczonym dodatkowym terminie. W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowy wniosek winien zostać pozostawiony bez rozpatrzenia. Wezwanie do uzupełnienia braków, sformułowane w sposób szczegółowy i wyczerpujący, opatrzone również informacją, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, niewątpliwie wywołuje skutki w postaci biegu terminu siedmiodniowego do usunięcia braków i w dalszej kolejności - pozostawienia podania bez rozpoznania. Wraz z pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia z uwagi na nieusunięcie jego braków w wyznaczonym terminie, postępowanie zostało zakończone. Dlatego też organ II instancji uznał, że należało uchylić zaskarżone postanowienie organu I instancji i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości. Wojewoda podkreślił jednak, że pozostawiając wniosek bez rozpatrzenia organ I instancji winien był o tym fakcie zawiadomić wnioskodawcę odrębnym pismem. Pozostawienie pisma bez rozpoznania, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. to czynność materialno-techniczna, o której należy zawiadomić stronę pismem. Na ostateczne postanowienie Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożył P. S., zarzucając naruszenie prawa procesowego mające wpływ na orzeczenie, a to: 1. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a., gdyż w ocenie skarżącego, w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 105 § 1 lub 2 k.p.a., a zatem nie było podstaw do umorzenia postępowania pierwszej instancji. 2. art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez zaniechanie ustosunkowanych się do wszystkich zarzutów odwołania, co utrudni sądowi dokonanie weryfikacji błędnej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wojewoda całkowicie bezpodstawnie umorzył postępowanie opierając się na rzekomym nieuzupełnieniu braków formalnych. Skarżący podkreślił, że przedstawił żądane dokumenty, łącznie z tłumaczeniami przysięgłymi z cyrylicy. Dodał, że nikt nie kwestionuje stanu prawnego posiadanych działek, a wszystko wynika czytelnie i logicznie z załączonych akt. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i w konsekwencji merytoryczne rozpoznanie sprawy, w tym rozpoznanie środka odwoławczego złożonego przez jego pełnomocnika. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie od Wojewody [...] zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach prawa. Wskazać bowiem należy, że objęte zażaleniem postanowienie organu I instancji rozstrzygało o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na brak przymiotu strony, wymaganego od wnioskodawcy i podjęte zostało na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Postępowanie administracyjne (w tym wypadku nadzwyczajne) nie zostało zatem wszczęte. Zaskarżonym orzeczeniem natomiast, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., uchylono postanowienie organu I instancji i umorzono "postępowanie pierwszej instancji w całości". Jak z powyższego wynika, umorzono zatem postępowanie, które formalnie nie zostało wszczęte, co samo w sobie dyskwalifikuje zaskarżone rozstrzygnięcie, rodząc potrzebę jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Niezależnie od tego wskazać należy, że zawarte w motywach orzeczenia stanowisko organu odwoławczego o brakach formalnych wniosku o wznowienie postępowania, skutkujące pozostawieniem go bez rozpoznania, są całkowicie błędne. Braki podania, uzupełniane na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., dotyczą bowiem wyłącznie formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie mu biegu. Nie dotyczą natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy (następstwa prawnego, tożsamości działek etc.). Zastosowanie tego przepisu nie może bowiem zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku. Nie może on być wykładany szeroko i zamykać stronie możliwości rozpatrzenia jej sprawy w sposób merytoryczny z uwagi na stawiane jej wymagania w zakresie wykazania (udowodnienia) okoliczności przytoczonych w podaniu, kwalifikowanych wadliwie jako warunki formalne (por. np. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2012r., sygn. akt II OSK 826/11 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipa 2016r., sygn. akt II SA/Op 204/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, złożył wniosek o wznowienie postępowania, zakończonego ostateczną decyzją, wymienioną w petitum. W treści wniosku sformułowano podstawy wznowienia oraz przywołano okoliczności, wskazujące na zachowanie terminu do jego złożenia. Wniosek został podpisany przez umocowanego pełnomocnika. Załącznikami do wniosku uczyniono dokument pełnomocnictwa oraz kopie pism, które w ocenie wnioskodawcy, uzasadniać mają żądanie. Wniosek nie zawierał zatem braków tego rodzaju, które uniemożliwiałyby nadanie sprawie biegu. Brak było więc podstaw do kierowania do wnioskodawcy wezwania w trybie art. 64 § 2 k.p.a., tym bardziej, że wspomniane wezwanie w istocie dotyczyło kwestii dowodowych, związanych z wykazaniem zasadności żądania. Rozstrzygnięcie organu I instancji, zaskarżone zażaleniem, zdaje się zresztą sugerować, że organ ten odstąpił ostatecznie od traktowania wymienionych w wezwaniu z dnia 14 lipca 2017r. braków, jako braków formalnych. Powołanie się zatem przez organ odwoławczy na okoliczność, że wniosek o wznowienie postępowania, na skutek nieuzupełnienia braków formalnych, został pozostawiony bez rozpoznania, bez choćby próby wskazania owych braków i odniesienia ich do przepisów, o których mowa w art. 64 § 2 k.p.a. stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Z uwagi na jego procesowy charakter brak było natomiast możliwości oceny prawidłowości zaskarżonego zażaleniem postanowienia organu I instancji, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, statuowaną w art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy, umarzając postępowanie organu I instancji, nie dokonał bowiem merytorycznej oceny stanowiska, wyrażonego w zaskarżonym doń postanowieniu, co nie pozwala na uznanie sprawy za dwukrotnie rozpatrzoną i rozstrzygniętą. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu (200,-zł.) wynagrodzeniu pełnomocnika, będącego adwokatem, określonemu na kwotę 480,-zł. oraz opłacie od pełnomocnictwa (17,-zł.). Prowadząc postępowanie organ odwoławczy ponownie rozpozna zażalenie P. S., uwzględniając sformułowane wyżej poglądy prawne. m.m.