II SA/Łd 399/04

Dnia 12 sierpnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi T. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]); 2) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz T. P. kwotę 500,00 (pięćset) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P., działając na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdził wygaśnięcie decyzji Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...], znak: [...], w sprawie nakazania usunięcia przez wskazanych współwłaścicieli nieruchomości nieprawidłowości, tj. złego stanu technicznego oraz nieodpowiedniego wyglądu, powodującego szpecenie otoczenia w elewacji frontowej budynku mieszkalnego przy ul. S. 28 w P. poprzez wykonanie robót remontowych według uprzednio opracowanego projektu technicznego, zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, wydaną przez właściwy organ nadzoru architektoniczno-budowlanego. W motywach swego rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, iż decyzją Nr [...] z dnia [...] nakazano Gminie P., reprezentowanej przez Zarząd Miasta P., oraz pozostałym współwłaścicielom nieruchomości położonej w P. przy ul. S. 28, wykonanie robót remontowych w celu usunięcia nieprawidłowości, tj. złego stanu technicznego elewacji frontowej budynku mieszkalnego. Stwierdzone liczne spękania tynków, ubytki i ogólne zniszczenie ściany frontowej budynku stwarzały zagrożenie bezpieczeństwa dla przechodniów, z uwagi na usytuowanie budynku wzdłuż ciągu pieszego ulicy S. W dacie wydania tej decyzji współwłaścicielem nieruchomości, na której istnieje obiekt, była Gmina P. Jednakże aktem notarialnym z dnia [...] Gmina sprzedała swoje udziały w tej nieruchomości G. i T. P., którzy tym samym stali się współwłaścicielami o większościowym udziale. Swoje udziały zbyli także inni współwłaściciele posesji, tj. M. K., J. i L. małż. B. oraz G. i A. małż. W. Kierując się powyższymi ustaleniami organ orzekający wskazał następnie, iż stwierdzenie wygaśnięcia decyzji następuje na podstawie odrębnego przepisu albo zgodnie z oceną wymagań interesu społecznego lub interesu strony. Bezprzedmiotowość decyzji wynika zaś z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej z powodu zmiany stanu faktycznego i prawnego uniemożliwiającego wykonanie decyzji. Z kolei pozostawanie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej pozostaje w kolizji z interesem publicznym. Oznacza to zatem, iż w związku ze zmianą współwłaścicieli nieruchomości przedmiotowa decyzja stała się bezprzedmiotowa dla Gminy P., M. K. oraz J. i L. B., a także G. i A. W. W odwołaniu od powyższej decyzji T. P. wskazał, iż w jego ocenie decyzja Nr [...] z dnia [...] nie stała się bezprzedmiotowa. Nadal bowiem elewacja frontowa pozostaje w złym stanie technicznym i właśnie w interesie społecznym leży wykonanie tejże decyzji. Ponadto decyzja nie stała się bezprzedmiotowa dla zbywców udziałów we współwłasności. Nikt ze współwłaścicieli nie wystąpił o stwierdzenie jej wygaszenia. Przy tym największy ze współwłaścicieli – Gmina P. deklarowała wykonanie decyzji. Stwierdził również, iż bez większego znaczenia w sprawie pozostaje fakt sprzedaży udziałów, na który to powołuje się organ w uzasadnieniu, bowiem zmiany własnościowe, jakie dokonały się w 2003 r., niewiele zmieniły w stanie faktycznym. L. B. przeniósł prawo własności swych udziałów na brata W. B., z którym nadal działa jako wspólnik w rodzinnej firmie A M. K. z kolei przeniósł prawo własności udziałów na syna, z którym od wielu lat prowadził i prowadzi zakład zegarmistrzowsko-jubilerski. Z powyższych względów wniósł m.in. o uchylenie decyzji w całości. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż decyzja ostateczna, której wygaśnięcie stwierdził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P., została wydana w oparciu o przepis art. 66 Prawa budowlanego. Adresatem takiej decyzji może być tylko właściciel lub zarządca obiektu budowlanego lub jego części. Ewentualne wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego, może zatem nastąpić wyłącznie w stosunku do wyżej wymienionych podmiotów. Skoro sytuacja prawna osób zobowiązanych uległa zmianie, tj. osoba zobowiązana przestała być właścicielem spornego obiektu wskutek zbycia swych udziałów, decyzja wydana w trybie art. 66 Prawa budowlanego z 1994 r. wymaga wówczas stwierdzenia wygaśnięcia, gdyż niemożliwe jest zrealizowanie celu, jaki organ administracji ma na względzie przy jej wydaniu. Natomiast pozostawanie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej pozostaje w kolizji z interesem społecznym. Przy ocenie interesu strony organ winien kierować się przepisem art. 7 k.p.a. Dodał ponadto, iż w takiej sytuacji, jak przedstawiona przy stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji, organ administracji publicznej będzie dalej prowadził postępowanie z uwzględnieniem zaistniałej zmiany stanu prawnego sprawy. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził także brak podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi T. P. wskazał m.in., iż Gmina P. zbyła mu swe udziały w przedmiotowej nieruchomości. Przed zawarciem umowy kupna-sprzedaży uzyskał jednak informację, iż nieruchomość nie jest obciążona żadnymi długami. Po uzyskaniu zaś przez niego informacji o występowaniu w obrocie prawnym decyzji Nr [...] z dnia [...] stwierdzono, iż przejście prawa własności udziału Gminy nie powoduje zmiany stron postępowania administracyjnego, dotyczącego tej nieruchomości. Z tego względu obowiązki z decyzji nie przeszły na nabywcę udziałów i spoczywają nadal na Gminie. Podniósł także, iż przebieg postępowania w sprawie jest wyrazem próby zatuszowania bezczynności urzędnika reprezentującego organ administracji. Zachowanie organów odbiera zatem jako próbę ukarania go za domaganie się wyegzekwowania od zobowiązanych wykonania decyzji z [...]. W podsumowaniu stwierdził, iż wskutek wydania decyzji stanie się jednym z zobowiązanych do wykonania robót z okresu, gdy nie był współwłaścicielem nieruchomości. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wnosząc o jej oddalenie, wywiódł jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 12 sierpnia 2005 r. skarżący wyjaśnił, że "odnośnie stanu technicznego przedmiotowego budynku nic się nie zmieniło. On sam pokrył dach budynku". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli, sąd administracyjny nie przejmuje sprawy do końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uwzględnienie skargi skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji może nastąpić zaś tylko wówczas, gdy Sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "upsa"/. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Z przywołanego przepisu wynika zatem jednoznacznie, iż bezprzedmiotowość decyzji jest podstawową, aczkolwiek nie jedyną przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Poza stwierdzeniem bowiem, iż decyzja jest bezprzedmiotowa, w świetle powołanego przepisu, na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek wykazania, iż stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Zgodzić się przy tym należy z poglądem, że bezprzedmiotowość decyzji utożsamiać trzeba z ustaniem prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego, nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej m.in. z takich powodów jak: zgaśnięcie podmiotu, zniszczenie lub przekształcenie rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji (por. wyrok NSA z 11 października 1985 r., SA/Wr 556/85, ONSA 1985, nr 2, poz. 21) albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek – B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1998, s. 847. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje fakt, iż decyzja z dnia [...] Nr [...] wydana została w czasie, gdy istniała podstawa do zobowiązania współwłaścicieli posesji, w tym m.in. Gminy P., do usunięcia złego stanu technicznego oraz nieodpowiedniego wyglądu, powodującego szpecenie otoczenia w elewacji frontowej budynku mieszkalnego przy ul. S. 28 w P. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż elewacja ta nadal wymaga remontu, którego do chwili obecnej nie wykonano i nie podjęto także żadnych działań celem wyegzekwowania względem zobowiązanych realizacji obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...]. Budynek nie uległ przy tym zmianie ani zniszczeniu, nie doszło też do zgaśnięcia podmiotów zobowiązanych do usunięcia nieprawidłowości. Takie zmiany w zakresie stanu prawnego, jakie miały miejsce po wydaniu spornej decyzji z [...], nie mogą być w żadnym wypadku utożsamiane ze zmianą stanu faktycznego, uniemożliwiającą wykonanie tej decyzji, jak to przyjmują organy orzekające w rozpoznawanej sprawie. W tym miejscu niezbędne jest przypomnienie, że akta administracyjne sprawy niniejszej wskazują na wszczęcie i prowadzenie określonych czynności prawnych, mających na celu wykonanie obowiązków zawartych w spornej decyzji, zarówno przez organ egzekucyjny, jak i osoby zobowiązane, wskazane w owej decyzji, jeszcze przed nabyciem udziałów w tej nieruchomości przez stronę skarżącą. W tej sytuacji w ocenie Sądu zachodzi brak podstaw do jednoznacznego przyjęcia, iż decyzja Nr [...] stała się bezprzedmiotowa, w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Niewątpliwie także i ustalenie przez organ orzekający w sprawie występowania drugiej z przesłanek, determinujących możliwość uruchomienia instytucji wygaśnięcia decyzji, nasuwa szereg zastrzeżeń. W tym kontekście wskazać bowiem przyjdzie, iż organ w żadnej mierze nie wykazał, iż istnieje przepis prawa nakazujący stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] Nr [...]. Jednocześnie jest rzeczą niesporną, że stwierdzenie wygaśnięcia owej decyzji nie leżało w interesie skarżącego, a zapewne i także w interesie społecznym. Wszakże, jak wynika z uzasadnienia decyzji I instancji, ustalono, iż "stwierdzone liczne spękania tynków, ubytki i ogólne zniszczenie ściany frontowej budynku stwarzały zagrożenie bezpieczeństwa dla przechodniów, z uwagi na usytuowanie budynku wzdłuż ciągu pieszego ulicy S.". Stąd też nie można odmówić słuszności stanowisku skarżącego i podniesionym przez niego argumentom, iż interes społeczny wręcz wymagał, by decyzja z dnia [...] Nr [...] została wykonana, nie zaś by stwierdzono jej wygaśnięcie. Podobnie nie można odmówić słuszności zarzutom skarżącego, iż organ nie informował go o wszystkich okolicznościach faktycznych sprawy. Przede wszystkim skarżący nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie wygaśnięcia przedmiotowej decyzji. Jak wynika z akt sprawy dopiero pismem z dnia 29 grudnia 2003 r. znak: [...], (notabene doręczonym skarżącemu w dniu 22 stycznia 2004 r.), organ powiadomił go, iż rozpatrzenie sprawy wygaśnięcia ww. decyzji nastąpi w terminie do dnia 31 stycznia 2004 r., podczas gdy decyzję organu I instancji doręczono skarżącemu w dniu 27 stycznia 2004 roku. Przedłużenie terminu spowodowane było koniecznością rozpatrzenia sprawy w sposób wyczerpujący oraz dodatkowego rozpatrzenia uzupełnionych przez strony materiałów dowodowych, zgodnie z art. 77 k.p.a. Nie ulega przy tym wątpliwości, że skarżący nabył udziały w wymienionej nieruchomości w przekonaniu, iż odnośnie tej nieruchomości nie toczy się postępowanie administracyjne, w wyniku którego spocznie na nim obowiązek dokonania remontu elewacji. Co więcej, jak wynika ze skargi, po uzyskaniu informacji o decyzji nr [...], skarżący uzyskał deklarację, iż Gmina P. wykona obowiązki nałożone ową decyzją. Powyższe działanie organu orzekającego w sprawie z jednoczesną, zawartą w uzasadnieniu decyzji, zapowiedzią wszczęcia postępowania w sprawie obowiązku usunięcia nieprawidłowości, tj. złego stanu technicznego oraz nieodpowiedniego wyglądu elewacji frontowej budynku mieszkalnego, w którym to postępowaniu udział w charakterze strony weźmie m.in. T. P., w miejsce Gminy P., dowodzi niezbicie, iż organ orzekający naruszył także zasadę zaufania obywateli do państwa, wyrażoną w art. 8 k.p.a. Przy tym istota owego naruszenia, jakże fundamentalnej w państwie prawa zasady postępowania, w przedmiotowej sprawie sprowadza się do wykorzystania przez organ prowadzący postępowanie faktu braku we właściwym czasie po stronie skarżącego informacji o występowaniu w obrocie prawnym decyzji Nr [...], do wykonania której zobowiązana była m.in. Gmina P. i której to decyzji do dnia dzisiejszego nie wykonała. Wystąpienie tych okoliczności może również posłużyć skarżącemu do ewentualnego rozważenia podjęcia akcji cywilnoprawnej, w związku z zawarciem umowy o nabyciu udziałów w nieruchomości bez uzyskania dokładnych informacji o szeroko rozumianych "obciążeniach" obowiązkami, wynikającymi z ostatecznej decyzji administracyjnej. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż sprawa wygaśnięcia spornej decyzji nie została należycie wyjaśniona, co w konsekwencji oznacza, iż w toku postępowania administracyjnego doszło przede wszystkim do naruszenia art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. (który to przepis był podstawą do wydania decyzji organów I i II instancji w tej sprawie) oraz art. 7, art. 8 i art. 9, art. 10 i art. 77 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ wyjaśni więc dokładnie wszystkie elementy stanu faktycznego i ponownie rozważy jego ocenę w świetle art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z treścią art. 107 ( 3 k.p.a. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 135 upsa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]). Wobec uwzględnienia skargi w kwestii kosztów postępowania orzeczono na postawie art. 200 upsa.