II SA/Łd 400/07

Dnia 10 lipca 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Protokolant Asystent sędziego Adrian Król, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2007 roku sprawy ze skargi A. W.-C. i M. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie opłaty legalizacyjnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], nr [...] (znak: [...]); 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz A. W.-C. i M. C. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...], Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. - na podstawie art. 49 b ust. 4 i art. 49 b ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w zw. z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) - ustalił opłatę legalizacyjną dla A. W. – C. i M. C. w wysokości 3.000 zł. w sprawie samowolnie wykonanej instalacji zbiornikowej na gaz płynny na działce o nr geodezyjnym 2901/2 położonej w B. przy ulicy A 28. Organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia 25 sierpnia 2003 roku S. G. poinformował Starostwo Powiatowe w B. o prowadzonych przez A. W. – C. i M. C. robotach budowlanych przy ulicy A 28 w B., a pismem z dnia 1 września 2003 roku zażądał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tej sprawie. Organ po przeprowadzeniu oględzin i uzyskaniu od inwestorów dokumentacji niezbędnej do postępowania legalizacyjnego, postanowieniem z dnia [...], Nr [...] – na podstawie art. 29 b ust. 4 i ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - nałożył na M. i A. małżonków C. opłatę legalizacyjną w wysokości 3.000 zł. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. rozpoznając zażalenie M. i A. małżonków C. uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie w sprawie tej opłaty, stwierdzając że skoro zgłoszenie zostało przyjęte ze wskazaną datą rozpoczęcia robót określoną na dzień następny po jego złożeniu (28 sierpnia 2003 roku), a organ administracji architektoniczno - budowlanej zaakceptował tę datę, co wynika z pism Starosty Powiatowego w B., to bezzasadne było ustalanie opłaty legalizacyjnej. Wobec zaskarżenia tego rozstrzygnięcia przez S. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 10 maja 2005 roku uchylił to postanowienie a także poprzedzające je postanowienie z dnia [...], Nr [...] wskazując, iż organy obu instancji nie ustaliły rzeczywistego momentu rozpoczęcia przez inwestorów robót budowlanych przy wykonywaniu instalacji zbiornikowej. Stwierdził, iż okoliczność powyższa ma równie ważne znaczenie dla możliwości postawienia inwestorom zarzutu samowolnego prowadzenia robót budowlanych, jak rozpoczęcie tych robót zanim organ – w ustawowym terminie – wypowiedział się o wniesieniu sprzeciwu wobec planowanej inwestycji (art. 30 ust. 5 omawianej ustawy). W szczególności organ odwoławczy pominął zupełnie aktywność skarżącego, który już w dniu 25 sierpnia 2003 roku rozpoczął w organach administracji publicznej starania o wyjaśnienie rodzaju prowadzonych na sąsiedniej działce prac budowlanych. Skarżący podniósł, iż owe działania były bezpośrednim następstwem dostrzeżenia prowadzonych robót przy budowie zbiornika na gaz płynny wraz z instalacją. Wyjaśnienie powyższych kwestii – wskazał Sąd - będzie miało kapitalne znaczenie dla niniejszej sprawy, bowiem pozwoli na udzielenie odpowiedzi na stawiany zarzut samowolnego rozpoczęcia przez inwestorów prac budowlanych. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji postanowieniem z dnia [...] Nr [...] ponownie ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 3.000 zł., wskazując iż w wyniku przesłuchania świadków ustalono, że inwestorzy rozpoczęli roboty budowlane polegające na wykonaniu wykopów oraz płyty betonowej pod zbiornik w dniu 25 sierpnia 2003 roku, zatem bez wymaganego prawem zgłoszenia. Po rozpatrzeniu zażalenia inwestorów od w/w postanowienia Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Ł. w dniu [...], Nr [...], działając na podstawie art. 49 b ust. 4 i art. 49 b ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 2 ust. 4 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane - uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględnił zalecenia Sądu, jednakże postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej w tym art. 10 k.p.a. W toku ponownie prowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. pismem z dnia 26 października 2006 roku poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i dokonanych ustaleń. W dniu 2 listopada 2006 roku z aktami sprawy zapoznał się M. C., a następnie pismem z dnia 8 listopada 2006 roku wystąpił do organu I instancji z wnioskiem o powtórzenie czynności przesłuchania świadka T. B. z jego udziałem oraz przesłuchanie świadka T. J. W dniu 9 stycznia 2007 roku organ wezwał w charakterze świadka T. J. do stawienia się w dniu 19 stycznia 2007 roku w celu złożenia zeznań powiadamiając o tym zarówno A. W. - C. jak i M. C. Jednak w dniu 19 stycznia 2007 roku przesłuchany zostali oprócz T. J. również T. B., mimo sprzeciwu M. C. Po przeprowadzeniu tych czynności organ I instancji po raz kolejny ustalił opłatę legalizacyjną dla A. W. – C. i M. C. w wysokości 3.000 zł. Wskazując, iż skarżący rozpoczęli prace przygotowawcze na terenie budowy (wykonanie fundamentu pod zbiornik na gaz płynny) przed dokonaniem zgłoszenia robót. Powołał przy tym jako dowód - zawiadomienie S. G. z dnia 25 sierpnia 2003 roku, potwierdzone następnie oświadczeniem A. S. oraz zeznaniami świadka T. B.. Organ ocenił, iż wyjaśnienia inwestorów, że prowadzone na ich działce prace, były pracami typowo porządkowymi nie mogą być, w świetle zebranego materiału dowodowego, uwzględnione. Postanowienie to zaskarżyli A. i M. C. wskazując, iż przesłuchanie świadków zostało dokonane z naruszeniem art. 77 i 79 § 1 k.p.a. W szczególności nie poinformowano ich o przesłuchaniu świadka (T. B.) wskazanego przez S. G. Ponadto w trakcie przesłuchania świadka T. J. nie uwzględniono wniosków M. C. o szczegółowe jego przesłuchanie celem ustalenia okoliczności przywiezienia butli na działkę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...], Nr [...] podzielając argumentację postanowienia organu I instancji utrzymał je w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz na podstawie art. 49 b ust. 4 w zw. z art. 59 f ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy wskazał, iż prawidłowo organ I instancji uznał wykonane roboty budowlane za samowolę budowlaną, o jakiej mowa w art. 49 b Prawa budowlanego. Wniesienie zgłoszenia po przystąpieniu do robót nie mogło wywrzeć skutków prawnych, dlatego zasadnym było ustalenie stosownej opłaty legalizacyjnej, zgodnie z art. 49 b ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu II instancji zasadniczym dokumentem w tej sprawie jest - załączona do akt organu I instancji - potwierdzona za zgodność z oryginałem kserokopia pisma skierowanego przez S. G. do Starostwa Powiatowego w B., przyjętego w tym organie w dniu 25 sierpnia 2006 roku, zawierającego informację o prowadzonych na działce inwestorów robotach budowlanych. Ponadto przeprowadzone postępowanie dowodowe, w tym w szczególności protokoły z przesłuchania świadków potwierdzają – według organu odwoławczego - wykonanie robót budowlanych polegających na instalacji zbiornika na gaz przed dokonaniem zgłoszenia w Starostwie Powiatowym. Na powyższe postanowienie A. W. – C. i M. C. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżących o zebranym materiale dowodowym wystarczającym do podjęcia końcowej decyzji merytorycznej. Wskazali, iż dowody w postaci przesłuchania świadków w niniejszym postępowaniu zostały przeprowadzone w sposób nieprawidłowy. Podnieśli, iż nie zostali poinformowani o terminie przesłuchania świadka T. B. Otrzymali jedynie egzemplarz wezwania dla T. J., nie wiedząc o tym, iż 19 stycznia 2007 roku zostanie przesłuchany również T. B. Pomimo wniosku, aby przesłuchanie to przełożyć Powiatowy Inspektor nie wyraził na to zgody. W ocenie skarżących podczas prowadzonego postępowania ich prawa były nagminnie naruszane. Skarżący wskazali również, iż przed zgłoszeniem w Starostwie Powiatowym w B. zamiaru rozpoczęcia prac (27 sierpnia 2003 roku) nie prowadzili jakichkolwiek robót związanych z wylaniem płyty betonowej pod zbiornik na gaz płynny. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270) powoływanej dalej jako p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę, a nie będąc ograniczonym jej zarzutami i wnioskami oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji ją poprzedzającej takich naruszeń prawa, które skutkują koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego poprzez ich uchylenie. Oceniając prawidłowość działań organów administracji w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na naruszenie zasad proceduralnych określonych w art. 7 i 8 oraz art. 75 i następnych k.p.a. Organy administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego, stojąc na straży praworządności winny bowiem podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Obowiązek wyjaśnienia stanu fatycznego sprawy oraz jej załatwienie odnosi się do sprawy jako całości. Przepisy prawa nie dają organowi kompetencji do częściowego wyjaśnienia sprawy i ferowania rozstrzygnięcia wyłącznie w tym zakresie, pozostawiając określoną część sprawy rozstrzygnięciu w toku ewentualnie dalej prowadzonego postępowania. Z powyższym uregulowaniem harmonizuje przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiąc, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto ocena czy dana okoliczność została udowodniona możliwa jest do przeprowadzenia jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Aktywność organu powinna być więc rozumiana jako obowiązek wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych z urzędu, a także poszukiwania nowych na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem wszelkich dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, jeśli tylko mają one istotne znaczenie dla sprawy. Z tego też względu zasady: czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), udzielania informacji stronom (art. 9 k.p.a.), przekonywania (art. 11 k.p.a.) mają fundamentalne znaczenie dla oceny prawidłowości postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy administracji. W świetle tego co zostało powyżej powiedziane bezprawne było ferowanie przez organy administracji decyzji bez zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Postępowanie dowodowe stanowiące podstawę ustaleń faktycznych w sprawie niniejszej przeprowadzono z naruszeniem podstawowych zasad procedury administracyjnej. Przenosząc powyższe rozważania teoretyczne na grunt rozpatrywanej sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy na naruszenie przez organ odwoławczy przepisu art. 10 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Tymczasem przesłuchanie świadka T. B. przeprowadzone zostało w warunkach urągających temu wymogowi, co nasuwa wątpliwości odnośnie rzetelności działań podjętych przez organy nadzoru budowlanego, które nie powiadomiły o przeprowadzeniu tego dowodu stron postępowania tj. A. W. – C. i M. C.. Uchybienia tego nie mogła konwalidować obecność podczas przesłuchania w dniu 19 stycznia 2007 roku M. C., skoro organ nie dopełnił spoczywającego na nim obowiązku powiadomienia skarżących o fakcie, miejscu i dacie przeprowadzenia dowodu przynajmniej na siedem dni przed jego terminem (art. 79 kpa). Niewykonanie tego obowiązku stanowiło naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mogące mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 1986 roku, sygn. akt II SA 2015/85, ONSA 1986, nr 1, poz. 13). W świetle powyższego należy przyjąć, iż rację mają A. W. – C. i M. C. podnosząc w skardze, że w trakcie prowadzonego postępowania dowodowego doszło do naruszenia art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro bowiem organ nie umożliwił skarżącym wzięcia udziału w prowadzonym przez siebie postępowaniu dowodowym, naruszył tym samym zawartą w tym przepisie zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu. W ocenie Sądu, prowadząc postępowanie dowodowe organ naruszył również art. 81 k.p.a. stanowiący, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli umożliwiono stronie wypowiedzenie się co do przeprowadzonych dowodów. Dowody natomiast, z którymi strony nie zapoznano nie mogą mieć w sprawie żadnego znaczenia, bowiem przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do tego dowodu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2001 roku, sygn. akt II SA 1095/00, LEX nr 53 441). W niniejszej sprawie skarżący nie mieli możliwości wypowiedzenia się co do wszystkich zebranych dowodów, co stanowiło naruszenie przez organ art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kolejne uchybienie jakiego dopatrzył się Sąd przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy, to naruszenie przez organy nadzoru art. 74 k.p.a. Zauważyć bowiem wypada, iż oświadczenie złożone w dniu 22 sierpnia 2006 roku przez A. S. nie mogło stanowić dowodu w rozumieniu art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oświadczenie to, by mogło być uznane za dowód, powinno bowiem zostać odebrane przez właściwy organ. W sprawie tymczasem nie wiadomo kto je odebrał. Ponadto dla jego formalnej poprawności niezbędnym było uprzednie poinformowanie strony o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. W aktach niniejszej sprawy brak jest jednak jakiejkolwiek wzmianki dokumentującej dopełnienie przez organ tego obowiązku. Podkreślić także należy, iż w sprawie doszło do naruszenia przez organy administracji art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, iż organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z przepisu tego wynika, iż swoją ocenę dowodów organ obowiązany jest oprzeć na przekonywających podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ nie dokonał w sposób należyty oceny przeprowadzonych dowodów. W szczególności nie wskazał, zeznania których świadków i na podstawie jakich okoliczności uznał za wiarygodne. Nie odniósł się także do zeznań świadka T. J. Nie ustosunkowując się do niektórych dowodów organ naraził się na zarzut powstania wątpliwości co do prawidłowości oceny innych dowodów (por. podobnie: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z 16 lutego 2000 roku, sygn. akt I SA/Wr 28/98). Wreszcie wskazać należy, iż organ prowadząc postępowanie dowodowe nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości daty dostarczenia butli gazowej na teren nieruchomości skarżących, naruszając tym samym przywoływany już art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Określenie tej daty może mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Gdyby bowiem organ powziął informację, że butla została przywieziona jeszcze przed dokonaniem przez skarżących zgłoszenia mogłoby to sugerować, że były prowadzone przed tym dniem roboty budowlane. Oczywiście wniosek taki będzie uzasadniony tylko wtedy gdy znajdzie on poparcie w całym zebranym materiale dowodowym. Powyższe ustalenie może być zatem w pewnym stopniu pomocne w orzekaniu w niniejszej sprawie. Rolą organów nadzoru budowlanego przy ponownym rozstrzyganiu sprawy winno być w szczególności działanie zgodne ze wskazanymi wcześniej ogólnymi zasadami procedury administracyjnej oraz przestrzeganie regulacji zawartych w rozdziale 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczących prowadzenia postępowania dowodowego. Należy umożliwić stronom czynny udział w postępowaniu poprzez zawiadamianie ich o przeprowadzanych dowodach. Strony powinny mieć także możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Nadto po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym organ powinien ocenić go i wskazać, dlaczego oraz jakim dowodom dał wiarę, a którym odmówił wiarygodności i dlaczego. Dokonując swobodnej oceny dowodów, organ administracji musi pamiętać, że czynność ta winna znaleźć swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Zadaniem uzasadnienia jest więc wskazanie faktów i dowodów, które legły u podstaw wydania decyzji, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom organ ten odmówił wiarygodności (art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego). Tylko bowiem tak przeprowadzone postępowanie da możliwość prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 oraz zgodnie z art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnął w myśl art. 200 w/w ustawy.