II SA/Łd 401/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędziowie: Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), p.o. Sędziego WSA Małgorzata Łuczyńska, Protokolant: asystent sędziego Żywilla Krac, po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2004 r. przy udziale ---- sprawy ze skargi M. B., E. B., A. B. – K. i A. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzające je decyzje Starosty [...] z dnia [...] nr [...] i z dnia [...] nr [...] Decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w S. orzekł o wprowadzeniu zmian w rejestrze gruntów obręb 1 miasta S. . W uzasadnieniu stwierdzono, iż w pozycji 5 zmienia się powierzchnia i numer działki w następujący sposób: z działki nr 185 o powierzchni 0,0125 ha C. stała działka nr 185/1 o C. ierzchni0,0121 ha. Decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w S. orzekł o wprowadzeniu zmian w rejestrze gruntów obręb 1 miasta S. . W uzasadnieniu stwierdzono, iż w pozycji 59 zmienia się powierzchnia i numer działki w następujący sposób: z działki nr 163 o powierzchni 0,6314 ha C. stała działka nr 163/1 o C. ierzchni0,6318 ha. Od obu decyzji odwołanie wnieśli M. i E. B. podnosząc, iż są one krzywdzące. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżone decyzje i przekazał sprawę organowi administracji I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu stwierdzono, iż w akcie notarialnym z dnia [...] przedmiotem sprzedaży była działka z budynkiem mieszkalnym usytuowanym na gruncie zbywających. W związku z czym należy doprowadzić do zgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z zapisem w ewidencji gruntów. Mając to na uwadze organ administracji orzekł jak w sentencji decyzji. Decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w S. orzekł o wprowadzeniu zmian w rejestrze gruntów w obrębie 1 w S. W uzasadnieniu stwierdzono, iż zmieniły się numery działek i ich C. powierzchnie w następujący sposób: z działki nr 163 o C. ierzchni0,6314 ha C. stała działka nr163/1 o powierzchni 0,6318 ha zaś z działki nr 185 o powierzchni 0,0125 ha C. stała działka nr 185/1 o powierzchni 0,0121 ha. Od wymienionej decyzji odwołanie złożyli M. i E. B. Decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w S. orzekł o wprowadzeniu zmian w rejestrze gruntów w obrębie 1 w S. . W uzasadnieniu stwierdzono, iż zmieniły się numery działek i ich C. ierzchnie w następujący sposób: z działki nr 163 i z działki nr 185 o powierzchni 0,0125 ha C. stała działka nr 163/1 o powierzchni 0,6439 ha. Od wymienionej decyzji odwołanie wnieśli M. i E. B. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję z dnia [...] i decyzję z dnia [...] W uzasadnieniu stwierdzono, iż organ administracji I instancji po wydaniu decyzji z dnia [...] i złożeniu odwołania przez M. i E. B. uwzględnił odwołanie i wydał nową decyzję. Nie uchylił jednak swojej decyzji z dnia [...] W związku z czym obie decyzje należało uchylić. Organ odwoławczy rozstrzygnął także sprawę we własnym zakresie doprowadzając w ten sposób do zgodności zapisu w rejestrze ewidencji gruntów ze stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej. Na wymienioną decyzje skargę do Naczlengo Sądu Administracyjnego wnieśli M. i E. B. . Wyrokiem z dnia [...] w sprawie II S.A./Łd 43/96 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję z dnia [...] W uzasadnieniu stwierdzono, iż naruszone zostały przepisy art.7, 77 § 1 i 80 kpa. Stan faktyczny nie został dokładnie ustalony a jest to niezbędne aby prawidłowo rozstrzygnąć sprawę. Organ odwoławczy nie uzasadnił także w sposób należyty swojej decyzji. Mając to na uwadze organ administracji uchylił zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzje Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] i z dnia [...] oraz wprowadził zmianę w operacie ewidencji gruntów obrębu 1 w S. polegającą na wpisaniu w pozycji 5 jako współwłaścicieli M. i E. B. w 6/8, A. B. -K. w 1/8 i A. K. w 1/8 działki nr 163/4 o powierzchni 0,5951 ha C. stałej z połączenia działki nr 163/2 o powierzchni 0,5830 ha i działki nr 185/1 o C. ierzchni 0,0121 ha. W uzasadnieniu stwierdzono, iż powierzchnia działki M. i E. a B. oznaczona poprzednio numerem 559 a obecnie 163/2 nie obejmowała obszaru, na którym usytuowany jest budynek. Teren ten był oznaczony numerem działki 560 a obecnie 185/1. Dokonano także podziału działki nr 163 polegającego na wydzieleniu z niej działki nr 163/3 i jej zbyciu. Podczas tej roboty geodezyjnej M. i E.B. nie kwestionowali przebiegu granicy działki nr 163 co potwierdza podpis w protokole okazania, wznowienia i stabilizacji granic. Organ administracji chcąc doprowadzić do zgodności stanu prawnego w księdze wieczystej nr [...] ze stanem w ewidencji gruntów dokonał połączenia działek nr 163/2 i 185/1 w jedną działkę 163/4 o łącznej powierzchni 0,5951 ha. Na wymienioną decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli M. i E. B. podnosząc, iż organ administracji nie ustosunkował się do ich zarzutów i nie zostało wyjaśnione na jakiej podstawie pod ich budynkiem C. stała działka nr 185/1. Wyrokiem z dnia [...] sygn. akt II S.A./Łd 1994/98 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] W uzasadnieniu stwierdzono, iż nie został wyjaśniony w dostatecznym stopniu stan faktyczny. W szczególności nie wyjaśniono w jaki sposób i kiedy została wydzielona działka nr 185/1. Organ administracji nie ustosunkował się także do zarzutów skarżących zaś uzasadnienie decyzji nie od powiada wymogom określonym w art.107 § 3 kpa. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. uchylił w całości decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] i przekazał sprawę organowi administracji I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż nie został wyjaśniony w pełni stan faktyczny. W szczególności nie wyjaśniono w jaki sposób i kiedy została wydzielona działka nr 185/1, czy działka ta istniała w chwili zakupu działki nr 559 przez M. E.B. , jaki był stan faktyczny i prawny nieruchomości w chwili zakładania ewidencji gruntów, czy mapa znajdująca się w księdze wieczystej nosi znamiona dokumentu oraz jaka była treść zapisu w księdze wieczystej urządzonej dla nieruchomości będącej własnością małżeństwa K. . Organ administracji I instancji winien wyjaśnić te okoliczności. Mając to na uwadze organ odwoławczy orzekł jak w sentencji decyzji. Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta [...] wprowadził zmianę w rejestrze ewidencji gruntów miasta S. obręb 1 polegającą na wpisaniu jako współwłaścicieli M. i E. B. w 6/8, A. B. - K. w 1/8 i A. K. w 1/8 działki nr 163/4 o powierzchni 0,5951 ha. W uzasadnieniu stwierdzono, iż w czasie rozprawy administracyjnej ustalono, że właścicielami nieruchomości przy ul. C. 42 są M. i E. B. w 6/8, A. K. -B. w 1/8 oraz A. K. w 1/8. Żądanie M. i E.B. aby przyjąć do ewidencji gruntów powierzchnię zapisu z księgi wieczystej [...] nie jest zasadne. Mapa z dnia [...] załączona do księgi wieczystej, na podstawie której została ustalona powierzchnia w księdze wieczystej, została wykonana z ówczesnej mapy ewidencji gruntów i zawiera błąd w swej treści przez pominięcie działki 185 oraz błędnie wpisaną powierzchnię. Mając to na uwadze organ administracji orzekł jak w sentencji decyzji. Odwołanie od wymienionej decyzji złożyli M. i E. B. , A. B. -K. oraz A. K. nie zgadzając się na dopisanie do ogólnej powierzchni działki pod budynkiem oznaczonej jako nr 185/1. S powoduje to bowiem, że będą oni płacić po raz drugi podatek od nieruchomości za ten sam teren. Nie zostało także wyjaśnione w jaki sposób i kiedy wydzielona została działka numer 185/1. Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta [...] uwzględnił złożone odwołanie w całości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu stwierdzono, iż w 1976r. M. i E. B. nabyli działkę nr 559, nie nabyli natomiast działki nr 560, która obejmowała teren pod budynkiem mieszkalnym. Działka nr 560, a obecnie posiadająca numer 185/1, powstała podczas założenia księgi ewidencji gruntów w latach 1965-1967 i istniała w chwili zakupu działki nr 559 przez M. i E. a B. . Małżeństwo K. , którzy sprzedali działkę M. i E. B. byli właścicielami jedynie działki nr 559, na którą posiadali akt własności ziemi z dnia [...] wydany przez Naczelnika Powiatu w S. Zarówno akt ten jak i księga wieczysta nr [...] nie obejmowały działki nr 560. Mając to na uwadze organ administracji uwzględnił odwołanie, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie. Odwołanie od wymienionej decyzji złożyli M. i E. B. , A. B. - K. oraz A. K. nie zgadzając się na dopisanie do ogólnej powierzchni działki pod budynkiem oznaczonej jako nr 185/1. W ocenie odwołujących nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności związane z C. staniem tej działki na co dwukrotnie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny. Błędnie nadano także numer tej działce. W konkluzji odwołujący wnosili o ponowne rozpoznanie ich sprawy. Decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzono, iż numery dziatek; 559 dla nieruchomości gruntowej i 560 dla nieruchomości budynkowej, zostały nadane podczas zakładania ewidencji gruntów i budynków dla miasta S. w roku 1967. Jako właściciel działki 560 został ujawniony Skarb Państwa, mimo iż nie udostępnił dokumentów potwierdzających prawo własności do tejże działki. Aktem własności ziemi z dnia [...] wydanym przez Naczelnika Powiatu [...], prawo własności dla działki nr 559 zostało przyznane małżeństwu K. , zgodnie z obowiązującymi przepisami. Akt ten nie uwzględniał działki nr 560, mimo iż od 1967 r.. była ona wyszczególnioną w rejestrach ewidencyjnych. W 1975 r., dla działki nr 559 została urządzona księga wieczysta nr [...] . powierzchnia nieruchomości wynosiła 0,6258 ha i jako właściciele nieruchomości zostali wpisani małżonkowie K. , na podstawie aktu własności ziemi z 1974 r. Małżeństwo B. nabyło od małżeństwa K. tylko działkę nr 559 nie zaś nieruchomość zabudowaną oznaczoną jako działka 560 a obecnie 185/1. Do chwili obecnej działka nr 185/1 ma nieuregulowany stan prawny i nie jest możliwe ujawnienie w ewidencji gruntów odwołujących jako ich właścicieli. Dopiero po przedstawieniu odpowiednich dokumentów będzie można dokonać zmian w ewidencji gruntów. Mając to na uwadze organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu administracji I instancji. Na wymienioną decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli M. i E. B. , A. B. - K. oraz A. K. . W obszernym uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż organy administracji nie zastosowały się do wytycznych zawartych w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] i z dnia [...] oraz nie wyjaśniły okoliczności powstania działki nr 560 i jej powierzchni. Oznaczenie działki nr 560 w ewidencji jest fikcyjne i powinna ona zostać wykreślona z ewidencji gruntów co byłoby zgodne ze stanem prawnym wynikającym z aktu notarialnego z 1976r. W konkluzji wnosili oni o uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ administracji w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga M. i E. B. , A. B. – K. i A. K. jest zasadna. Należy zaznaczyć, iż z dniem 1 stycznia 2004r., na podstawie art.1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę-prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153 poz.1271/ weszła w życie ustawa z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych/Dz. U. nr 153 poz.1269/ oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/Dz. U. nr 153 poz.1270/. Zgodnie z treścią art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę-prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona przed dniem 1 stycznia 2004r. i do tego dnia postępowanie nie zostało zakończone. Skarga ta winna więc zostać rozpoznana na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaś sądem właściwym do jej rozpatrzenia jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. , utworzony z dniem 1 stycznia 2004r. dla obszaru województwa [...]. Zgodnie z treścią art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych/Dz.U. nr 153 poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art.1 § 2 wymienionej ustawy kontrola o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/Dz. U. nr 153 poz.1270/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art.145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1./ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy 2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach 3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie organy administracji obu instancji naruszyły przepisy postępowania i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art.110 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia o ile kodeks nie stanowi inaczej. Z wymienionego przepisu wynika, iż decyzja która została doręczona stronie nie może być zmieniona lub uchylona przez organ, który ją wydał. Organ ten nie może także wydać nowej decyzji zastępującej dotychczasowe rozstrzygnięcie bez względu na to czy poprzednia decyzja jest ostateczna. Skoro została wydana decyzja w konkretnej sprawie to ten sam organ administracji nie może wydać ponownie decyzji dotyczącej tego samego przedmiotu i tych samych stron. Zgodnie z treścią art.138 § 1 kpa organ odwoławczy wydaje decyzje w której: 1./ utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję lub 2./ uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji albo 3./ umarza postępowanie odwoławcze. Z wymienionego przepisu wynika, iż w razie wniesienia odwołania od decyzji organu administracji I instancji organ odwoławczy jest zobowiązany wydać nową decyzję w przedmiocie tego odwołania rozstrzygając sprawę w sposób określony w art.138 § 1 kpa. Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż decyzją z dnia [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w S. wprowadził zmiany w ewidencji gruntów w obrębie 1 w części dotyczącej nieruchomości przy ul. C. 42 od której to decyzji odwołali się M. i E. B. . Decyzją z dnia [...] organ I instancji na podstawie art.132 kpa uwzględnił odwołanie i wydał nowe rozstrzygnięcie w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów. Wbrew treści przepisu art.132 kpa organ nie uchylił jednak własnej decyzji z dnia [...] Od decyzji tej M. i E. B. również złożyli odwołanie zaś decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] uchylił obie decyzje organu administracji I instancji z [...] i [...] . Decyzję tę zaskarżyli M. i E.B. i wyrokiem z dnia [...] Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję z dnia [...] Wskutek tego w obrocie prawnym pozostały nadal dwie decyzje Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z [...] i [...] oraz złożone od nich odwołania. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] ponownie uchylił obie decyzje organu administracji I instancji na co skargę złożyli M. i E. B. . Wyrokiem z dnia [...] w sprawie II S.A./Łd 1994/98 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję z [...] Po wydaniu tego wyroku w obrocie prawnym nadal pozostawały obie decyzje Kierownika Urzędu Rejonowego z [...] i [...] oraz odwołania od nich złożone przez M. i E.B. . Obowiązkiem organu odwoławczego było zatem rozpoznanie obu odwołań i wydanie rozstrzygnięcia określonego w art.138 § 1 kpa. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. natomiast decyzją z dnia [...] uchylił decyzję z [...] i przekazał sprawę organowi administracji I instancji do ponownego rozpatrzenia. Nie rozpoznał natomiast odwołania od decyzji z [...] Następnie Starosta [...] decyzją z [...] ponownie wprowadził zmianę w ewidencji gruntów w obrębie 1 od której to decyzji odwołali się M. i E.B. . Starosta [...] uwzględnił to odwołanie i decyzją z dnia [...] uchylił własną decyzję z [...] i umorzył postępowanie zaś organ administracji decyzją z [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskutek tego C. stała sytuacja, iż w obrocie prawnym są dwie decyzje organu administracji I instancji dotyczące tego samego przedmiotu a mianowicie z dnia [...] wraz ze złożonym od niej odwołaniem oraz decyzja z dnia [...] Organ administracji I instancji w dniach [...] i [...] wydał ponownie decyzje dotyczące tego samego przedmiotu mimo pozostawania w obrocie prawnym decyzji z [...] Stanowi to naruszenie art. 110 kpa. Nie można bowiem wydać nowej decyzji w konkretnej sprawie w sytuacji gdy w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja tego samego organu dotycząca tego samego przedmiotu postępowania i nie zostało rozpoznane odwołanie od tej decyzji. Wprawdzie decyzję z [...] wydał Kierownik Urzędu Rejonowego zaś decyzje z [...] i [...] Starosta [...] lecz z dniem 1 stycznia 1999r. urzędy rejonowe stały się starostwami Powiatowymi. Można zatem uznać, iż wymienione decyzje zostały wydane przez ten sam organ administracji publicznej w rozumieniu art.110 kpa. Naruszenie przepisu art.110 kpa dotyczy także organu odwoławczego, który utrzymał w mocy decyzję z [...] Nadto organ II instancji naruszył przepis art.138 § 1 kpa gdyż nie rozpoznał odwołania M. i E.B. od decyzji z [...] Po wydaniu wyroku w sprawie II S.A./Łd 1994/98 obowiązkiem organu odwoławczego było rozpoznanie odwołań od decyzji organu I instancji z [...] i [...] Organ II instancji tymczasem w dniu [...] rozpoznał jedynie odwołanie od decyzji z [...] i pominął odwołanie od decyzji z [...] Wskutek tego organ odwoławczy doprowadził do sytuacji, że organ I instancji wydał kolejne decyzje mimo, że w obrocie prawnym nadal pozostaje decyzja z [...] i nie rozpoznane od niej odwołanie M. i E.B. . Organy administracji naruszyły zatem przepisy art.110 i 138 § 1 kpa. Organy administracji obu instancji naruszyły także przepisy art.132 § 1kpa i art.105 § 1 kpa. Zgodnie z treścią art.132 § 1 kpa jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony a organ administracji publicznej, który wydał decyzję uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie może wydać nową decyzję w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Z wymienionego przepisu wynika, iż można uchylić lub zmienić własną decyzję tylko wówczas gdy organ administracji uzna, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie w całości. Natomiast uwzględnienie w całości odwołania to uwzględnienie żądania zawartego w odwołaniu. Ponowne rozstrzygnięcie organu administracji musi się zatem pokrywać z żądaniem zawartym w odwołaniu co do jego treści i zakresu. Nowa decyzja musi być zawsze decyzją wydaną na korzyść strony. W myśl art.105 § 1 kpa gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Z wymienionego przepisu wynika, iż umorzenie postępowania może nastąpić w sytuacji gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość natomiast to brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Występuje ona wówczas gdy zostanie stwierdzony brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie wyjaśniły dlaczego została uchylona decyzja Starosty [...] z dnia [...] w oparciu o przepis art. 132 kpa oraz dlaczego postępowanie zostało umorzone. Analiza odwołania od decyzji z [...] wskazuje, iż odwołujący nie zgadzają się z treścią tej decyzji. W szczególności nie zgadzają się na to aby istniała działka nr 185/1. W ocenie odwołujących nie zostało wyjaśnione w jaki sposób wydzielono tę działkę, w oparciu o jaki dokument to zrobiono a ponadto nie zastosowano się do wskazań zawartych w uzasadnieniach wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec takiej treści odwołania nie zostało wyjaśnione dlaczego w oparciu o treść art.132 kpa uchylono decyzję z dnia [...] Uchylenie decyzji na podstawie art.132 kpa jest możliwe dopiero po wykazaniu, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie w całości. Z treści uzasadnienia decyzji z [...] nie wynika aby uznano żądanie odwołujących za zasadne. Treść uzasadnienia wymienionej decyzji wskazuje natomiast, że działka 560 istniała już w latach sześćdziesiątych zaś małżeństwo K. nie byli jej właścicielami i nie mogli jej sprzedać M. i E. B. Ustalenia w tych kwestiach są więc sprzeczne ze stanowiskiem odwołujących i w żadnym wypadku nie można uznać, że organ administracji uznał żądanie odwołujących za uzasadnione. Nie zostało również wyjaśnione dlaczego postępowanie zostało umorzone. W kwestii tej w uzasadnieniu decyzji z [...] znajduje się tylko jedno zdanie a mianowicie: " ponieważ strony konsekwentnie na przestrzeni lat 1995-2002 odwołują się od dołączenia do ich gruntów działki nr 185/1 oraz z uwagi na zebrany materiał dowodowy orzekam jak w sentencji". Z tego sformułowania nie wynika dlaczego organ administracji umorzył postępowanie. Nie wiadomo zatem czy uznano postępowanie za bezprzedmiotowe a jeżeli tak to dlaczego. Dodać również należy, iż w podstawie prawnej decyzji z [...] nie został Powołany art.105 kpa i nie wiadomo czy umorzenie postępowania nastąpiło w oparciu o ten czy też inny przepis. Organy administracji obu instancji naruszyły zatem przepisy art.132 i 105 kpa. Organy administracji naruszyły także przepisy art.7, 77 § 1 i 80 kpa. Przede wszystkim nie w pełni zostały wykonane wskazania zawarte w uzasadnieniach wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] i z [...] oraz uzasadnieniu decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] W uzasadnieniach wymienionych wyroków oraz wymienionej decyzji organu odwoławczego wskazano na konieczność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W szczególności chodziło o ustalenie w jaki sposób i kiedy wydzielono działkę nr 185/1 oraz jaki był stan faktyczny i prawny nieruchomości w chwili zakładania ewidencji gruntów. Organy administracji wykonując te zalecenia ustaliły, iż działka 560, a obecnie posiadająca numer 185/1, C. stała w 1967r. przy zakładaniu ewidencji gruntów zaś jako jej właściciel został ujawniony Skarb Państwa. Nie zostało jednak wyjaśnione w oparciu o jaki dokument dokonano wpisu tej działki do ewidencji i dlaczego wpisano, że jej właścicielem jest Skarb Państwa. Należy zaznaczyć, iż ewidencja gruntów pełni wyłącznie funkcje informacyjno – techniczne. Jest ona zbiorem informacji będącej odzwierciedleniem stanu prawnego i nie może kształtować stanu prawnego. Wpisów do ewidencji można dokonywać jedynie na podstawie dokumentów szczegółowo określonych w obowiązujących przepisach. Skarżący w postępowaniu administracyjnym toczącym się od 1995r. cały czas kwestionowali istnienie działki 560. Podnosili, iż działka ta nie istniała wcześniej i nagle nie wiadomo skąd pojawiła się w ewidencji. Pojawienie się tej działki skarżący przypisywali bezprawnym działaniom pracowników organów administracji publicznej. Skoro skarżący stawiali takie zarzuty to należało wyjaśnić dlaczego działkę 560 wpisano do ewidencji gruntów w 1967r. a w szczególności w oparciu o jaki dokument dokonano takiego wpisu. Stwierdzenie przez organy administracji, iż działkę wpisano przy zakładaniu ewidencji niczego nie wyjaśnia. Nie wiadomo bowiem czy wpisu takiego dokonano na podstawie dokumentu, który, w świetle obowiązujących wówczas przepisów uprawniał do wpisu a jeżeli tak to jaki to był dokument czy też działkę tę wpisano bez żadnej podstawy prawnej wskutek świadomego lub nieświadomego działania pracownika organu administracji. Organy administracji nie wyjaśniły tej kwestii. Nie wyjaśniły zatem stanu prawnego nieruchomości przy ul. C. 42 w chwili zakładania ewidencji gruntów. Organy administracji podnoszą nadto, iż mapa z [...] załączona do księgi wieczystej [...] zawiera błąd w swej treści przez pominięcie działki 185/1 oraz wpisanie nieprawidłowej powierzchni. Organy administracji nie wyjaśniły jednak dlaczego mapa ta jest błędna. Dla uznania, iż mapa ta jest faktycznie nieprawidłowa konieczne jest wyjaśnienie okoliczności powstania działki 185/1 a okoliczność ta nie została wyjaśniona. Organy administracji ustaliły nadto, iż małżeństwo K. było właścicielem tylko działki 559 a nie 560 co wynika z treści aktu własności ziemi z [...] W aktach administracyjnych brak jest jednak tego aktu co uniemożliwia skontrolowanie prawidłowości ustalenia tego faktu przez organ administracji. Organy administracji publicznej nie podjęły zatem wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego ani w sposób wyczerpujący nie zebrały ani nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. Reasumując sąd uznał, iż organy administracji obu instancji naruszyły przepisy postępowania określone w art.7, 77 § 1, 80, 105, 110, 132 I 138 § 1 kpa i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art.145 § 1 pkt.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające je decyzje Starosty [...] z dnia [...] i [...] Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji II instancji winien przede wszystkim rozpoznać odwołanie M. i E. a B. od decyzji z dnia [...] gdyż odwołanie to nie zostało do chwili obecnej rozpatrzone. Należy dokładnie wyjaśnić stan faktyczny oraz w sposób wyczerpujący zebrać cały materiał dowodowy zgodnie z zaleceniami zawartymi w uzasadnieniach wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] i z [...] W szczególności należy wyjaśnić okoliczności wpisania działki 560 do ewidencji gruntów w 1967r. a zwłaszcza dlaczego i w oparciu o co dokonano takiego wpisu. Należy także odnieść się do zarzutów podniesionych w skardze na decyzję z [...] Dopiero po zebraniu całego materiału dowodowego należy dokonać wnikliwej jego analizy a następnie wydać rozstrzygnięcie w sprawie. Swoją decyzję organ administracji winien uzasadnić w sposób odpowiadający wymogom określonym w art.107 § 3 kpa.