II SA/Łd 401/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia NSA Wiktor Jarzębowski,, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2005 na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi S. M., A. M., K. G. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę Sygn. akt II SA/Łd 401 / 04 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem (znak [...]) z dnia [...] Wojewoda [...], na podstawie przepisu art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) stwierdził, że odwołanie S. M., K. G. i A. M. od decyzji Starosty [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia [...], Nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu części działki oznaczonej numerem 6992 o powierzchni 747 metrów kwadratowych, położonej w Ł. obręb B. – zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia w przepisie art. 129 par. 2 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, iż prawomocnym orzeczeniem, po rozpatrzeniu wniosku adwokat J. K. – pełnomocnika S. M. oraz uczestników postępowania: K. G. i A. M. "o zwrot nieruchomości o powierzchni 382 metrów kwadratowych położonej w Ł., stanowiącej część dawnej działki oznaczonej w ewidencji gruntów numerem 3051", umorzono postępowanie w sprawie zwrotu części działki oznaczonej nr [...] o powierzchni 747 metrów kwadratowych położonej w Ł. obręb B., stanowiącej część działki uprzednio oznaczonej numerem 3051. Dalej organ wskazał, iż od decyzji wydanej w I instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji – art. 127 par. l k.p.a.. Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (art. 129 par. l k.p.a.). Zgodnie z przepisem art. 129 par. 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji strome, a gdy została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Decyzja Starosty [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...], Nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu części działki oznaczonej nr [...]o powierzchni 747 metrów kwadratowych położonej w Ł. obręb B., została doręczona adwokat J. K., będącej pełnomocnikiem S. M., K. G. i A. M. w dniu 8 sierpnia 2002 roku. (dowód: zwrotne potwierdzenie odbioru). Tym samym czternastodniowy termin przewidziany do wniesienia odwołania od tejże upłynął dnia 23 sierpnia 2002 roku. Dalej organ wskazał, iż odwołanie od powyższej decyzji S. M., K. G. i A. M. złożyli dopiero w dniu 6 lutego 2004 roku w Starostwie Powiatowym w Ł. (co potwierdza stempel na odwołaniu), a więc po upływie prawie dwuletniego okresu, licząc od końca ustawowego terminu przewidzianego do jego wniesienia. Organ wskazał nadto, iż złożone odwołanie nie zawiera prośby o przywrócenie uchybionego terminu. Stosownie do przepisu art. 58 par. 2 k.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny jego uchybienia. Przywrócenie terminu do złożenia prośby o przywrócenie terminu jest niedopuszczalne (art. 58 par. 3 k.p.a.). W związku z powyższymi rozważaniami odwołanie S. M., K. G. i A. M. jako wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia, organ administracji "pozostawił bez rozpatrzenia". W dniu 20 kwietnia 2004 roku na powyższe postanowienie S. M., K. G. i A. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi domagając się rozpatrzenia "bezpośrednio przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, z pominięciem obowiązujących zasad i trybu wynikających Kodeksu postępowania administracyjnego i z przepisów o organach administracji samorządowej": 1.wniosku adwokat J. K., występującej w imieniu wnioskodawców domagających się zwrotu nieruchomości, skierowanego do Urzędu Miasta Ł. w kwietniu 2002 roku, łącznie z pismem Starostwa Powiatowego w Ł. o znaku [...] i pismem pełnomocnika wnioskodawców z dnia 15 lipca 2002 roku. "2.odwołania wnioskodawców z dnia 6 lutego 2004 roku skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego przy Starostwie Powiatowym w Ł." W uzasadnieniu skarżący stwierdzili, że kwestionowane w niniejszym postępowaniu postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] zostało wydane z pominięciem przeglądu i analizy jakichkolwiek dokumentów i akt sprawy. W postanowieniu tym brak jest związku merytorycznego (logicznego również) z wnioskiem adwokat J. K. z kwietnia 2002 roku oraz z odwołaniem wnioskodawców z dnia 6 lutego 2004 roku. Dalej skarżący wskazali, iż postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] mija się z prawdą. Nie jest ono związane ze sprawą i z problemem, o rozwiązanie którego w formie decyzji administracyjnej lub w formie wyroku wnosili. Skarżący podali, iż szokuje i irytuje ich fakt wydania przez Wojewodę [...] postanowienia nie odnoszącego się i nie dotyczącego sprawy. Skarżący podnoszą, iż w tej sprawie mają do czynienia z matactwem i gmatwaniem sprawy przez urzędników administracji szczebla powiatowego i wojewódzkiego. Biorąc powyższe pod uwagę zasadnym staje się "prośba – wniosek w formie odwołania o (bezpośrednie) rozpatrzenie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi". Pełnomocnik wnioskodawców adwokat J. K. w kwietniu 2002 roku skierowała do Urzędu Miasta Ł. wniosek o zwrot nieruchomości z pełnym opisem i uzasadnieniem sprawy. Odpowiedzią było pismo Starostwa Powiatowego w Ł. z dnia 15 maja 2002 roku, które (pomijając fakt, że nie ma żadnego związku merytorycznego z wnioskiem) nie jest – zdaniem skarżących – decyzją administracyjną czy postanowieniem zgodnym z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Pełnomocnik wnioskodawców zwrócił na to uwagę w piśmie z dnia 15 lipca 2002 roku. Dalej skarżący wskazali, iż administracja Starostwa Powiatowego w Ł. od kwietnia 2002 roku w sprawie wnioskodawców nie podjęła żadnej decyzji, żadnego postanowienia, czym nie przestrzega przepisów art. 35 k.p.a. i art. 104 i art. K.p.a.. Wnioskodawcy, po raz kolejny, poinformowali, że na działkę usytuowaną w Ł. w dzielnicy B., przy ulicy A 24, którą posiadają i którą władają nieprzerwanie od roku 1954, posiadają akt własności [...]. Problem ich zdaniem polega na tym, że na jego podstawie nie mogą złożyć wniosku do Sądu Rejonowego w Ł. o założenie dla nieruchomości księgi wieczystej. Skarżący podnoszą, iż złożonego i trudnego problemu (od strony prawnej) dotyczącego nieruchomości wnioskodawców władze administracyjne Miasta Ł. rozwiązać nie potrafią (a może celowo gmatwają i mataczą). Skarżący podali, iż są skłonni przypuszczać, na podstawie dotychczasowych działań, że władzę Miasta Ł. z urzędu chcą ich pozbawić prawa własności do przedmiotowej nieruchomości. Wnioskodawcy ostatecznie uznali, że mają prawo do powołania się w swojej sprawie na przepis art. 64 par.1 i 2 Konstytucji RP, oraz na przepisy art.222 par.2 i art.225 par.1 Kodeksu cywilnego W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu oraz przyczyny wzruszenia postanowienia, a także nie będąc ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu naruszeń prawa, rodzących konieczność jego uchylenia. Rozważania w niniejszej sprawie wypada rozpocząć od wskazania, iż organ administracji wydający zakwestionowane postanowienie prawidłowo dokonał subsumcji przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego do ustalonego stanu faktycznego. Wbrew temu co podnoszą skarżący ich wniosek o zwrot nieruchomości o powierzchni 382 metry kwadratowe, położonej w Ł., a stanowiącej część dawnej działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] doczekał się rozpoznania i decyzją Starosty Powiatowego w Ł. z dnia [...] (znak: [...]) postępowanie wywołane powyższym wnioskiem zostało umorzone. Tym samym bezzasadne są zarzuty skarżących wskazujące na trwającą kilka lat bezczynność organów administracji w przedmiotowej sprawie. Ponadto wskazać wypada, iż decyzja Starosty Powiatowego w Ł. z dnia [...] posiada wszystkie cechy decyzji administracyjnej, o których mowa w przepisie art. 107 par. 1 k.p.a.. Tym samym bezzasadne są również zarzuty skargi wskazujące na to, iż pismo uważane za kończące postępowanie w sprawie o zwrot nieruchomości nie posiada prawidłowej formy i cech decyzji albo postanowienia. Jak się wydaje skarżący formując powyższy zarzut nie dysponowali wiedzą o decyzji z dnia [...]. Tym niemniej podniesione w skardze zarzuty skonfrontować należy właśnie z tą decyzją, jako kończącą postępowanie wywołane wnioskiem o zwrot nieruchomości. Dalej należy zwrócić uwagę na to, iż decyzja Starosty Powiatowego w Ł. z dnia [...] została doręczona adwokat J. K. – pełnomocnikowi S. M. w dniu 8 sierpnia 2002 roku, oraz wskazanym jako uczestnicy postępowania – H. i P. małżonkom L. w dniu 6 sierpnia 2002 roku. W tej sytuacji słusznie podnosi organ administracji, iż doręczenie decyzji S. M. nastąpiło w dniu 8 sierpnia 2002 roku. Zgodnie bowiem z przepisem art. 40 k.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela – temu przedstawicielowi. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Konkludując wskazać wypada, iż skuteczność doręczenia S. M. decyzji Starosty Powiatowego w Ł. z dnia [...] nie budzi wątpliwości, a konsekwencją tego jest rozpoczęcie z dniem 8 sierpnia 2002 roku biegu terminu do zaskarżenia powyższej decyzji przez tegoż skarżącego. Sąd nie podziela natomiast stanowiska organu w kwestii doręczenia powyższej decyzji Starosty Powiatowego w Ł. pozostałym skarżącym, a więc K. G. i A. M. Pomimo, iż byli oni wskazani jako uczestnicy postępowania we wniosku inicjującym postępowanie, to nie byli reprezentowani przez pełnomocnika S. M. (w przekazanych aktach postępowania administracyjnego brak jest stosownego pełnomocnictwa), a więc doręczenie decyzji temuż pełnomocnikowi nie może być uznane za doręczenie decyzji również uczestnikom postępowania. Ponadto decyzja Starosty Powiatowego w Ł. z dnia [...] nie została K. G. i A. M. doręczona (w przekazanych aktach postępowania administracyjnego brak jest zwrotnego poświadczenia odbioru przesyłki zawierającej decyzję, a ponadto nie zostali oni umieszczeni na liście podmiotów, którym decyzję doręczono). Konsekwencje powyższej konstatacji wskazują na to, iż sytuacja prawna S. M. jest odmienna od sytuacji pozostałych skarżących. Przywołane przez organ administracji przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego stanowią, iż od decyzji wydanej w I instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, a właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia (art. 127 k.p.a.). Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 129 k.p.a.). Organ odwoławczy władny jest stwierdzić w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania (art. 134 k.p.a.). Mając na uwadze przytoczone powyżej uregulowania prawne nie może budzić uwag krytycznych ocena poprawności zaskarżonego postanowienia w stosunku do S. M.. Mając na uwadze, iż termin do zaskarżenia decyzji Starosty Powiatowego w Ł. upłynął temuż skarżącemu w dniu 22 sierpnia 2002 roku (a nie w dniu 23 sierpnia 2002 roku, jak to błędnie wskazał organ), to jest czternaście dni po dniu 8 sierpnia 2002 roku, kiedy nastąpiło doręczenie decyzji, stwierdzić należy, iż zasadnie organ administracji uznał odwołanie tegoż skarżącego z dnia 10 lutego 2004 roku za wniesione z uchybieniem terminu (art. 134 k.p.a.) Odnosząc się do sytuacji prawnej K. G. i A. M. wskazać wypada, iż pomimo nie doręczenia im decyzji Starosty Powiatowego w Ł. z dnia [...] ich odwołanie z dnia 10 lutego 2004 roku jest niedopuszczalne. Ugruntowane jest bowiem stanowisko judykatury administracyjnej, iż termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu przed organem I instancji (również przez to, iż nie doręczano jej pism w tym postępowaniu, a ostatecznie nie doręczono jej rozstrzygnięcia organu I instancji), liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. W sytuacji gdy od decyzji organu I instancji nie zostało wniesione odwołanie przez strony, które brały udział w tym postępowaniu i decyzja stała się ostateczna wskutek upływu terminu do jej zaskarżenia, podmiot, który w postępowaniu przed organem I instancji nie brał udziału, a powinien być stroną tegoż postępowania w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a., w miejsce prawa do wniesienia odwołania uzyskuje uprawnienie do żądania wznowienia postępowania przewidziane w przepisie art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 5 grudnia 1997 roku w sprawie sygn. akt I SA 1329/95, ONSA 1998/3/103, oraz wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1998 roku w sprawie sygn. akt I SA 2219/97, LEX Nr 44513). W realiach niniejszej sprawy wskazać wypada, iż K. G. i A. M. będąc pozbawionymi możliwości działania w postępowaniu przez Starostą Powiatowym w Ł. i nie mogąc zakwestionować decyzji tegoż organu, między innymi wskutek nie doręczenia wydanego rozstrzygnięcia, uzyskali uprawnienie do złożenia podania o wznowienie postępowania w miejsce prawa do wniesienia odwołania od decyzji. Skarżący K. G. i A. M. nie złożyli jednak podania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty Powiatowego w Ł. z dnia [...] lecz w dniu 10 lutego 2004 roku wywiedli odwołanie od tejże decyzji. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest konieczność stwierdzenia, iż odwołanie tychże skarżących jest niedopuszczalne. Natomiast nie jest ono wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia jak to wskazał organ odwoławczy. Pomimo powyższego uchybienia organu administracji uznać wypada, iż brak jest ustawowych przesłanek do wzruszenia zaskarżonego postanowienia w tym zakresie. Uchybienie to stanowi bez wątpienia naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, jednak nie mogło ono mieć istotnego wpływ na wynik sprawy, bowiem odwołanie wniesione od decyzji organu I instancji zarówno przez S. M., jak i przez K. G. i A. M. nie mogło być przedmiotem rozpoznania przez organ wyższego rzędu. Skonstatować zatem wypada, iż aczkolwiek zaskarżone postanowienie w odniesieniu do K. G. i A. M. zawiera błędne uzasadnienie, to jednak samo rozstrzygnięcie zgodne jest z przepisami prawa. Wskazać nadto wypada, iż bezzasadne są zarzuty skarżących tyczące pominięcia w zaskarżonym postanowieniu kwestii merytorycznej zasadności wniosku o zwrot nieruchomości. Możliwość merytorycznego badania sprawy w toku instancji przez organ administracji wyższego rzędu uzależniona jest między innymi od prawidłowego (skutecznego) wniesienia odwołania od kwestionowanego rozstrzygnięcia. Jednym z elementów owej skuteczności jest dopuszczalność wniesienia takiego środka odwoławczego, a także zachowanie zakreślonego ustawą terminu do jego wniesienia. W niniejszej sprawie, z uwagi na niespełnienie przez wniesione odwołanie powyższych wymagań, niemożliwe było rozpatrzenie przez organ odwoławczy merytorycznej zasadności wniosku o zwrot nieruchomości. Tym samym brak rozważań tegoż organu w zaskarżonym rozstrzygnięciu na temat zasadności wniosku o zwrot nieruchomości jest w pełni uzasadniony. Ponadto bezzasadny jest wniosek o przejęcie niniejszej sprawy do merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny poza tokiem instancji organów administracji. Sądy administracyjne, zgodnie z tym co zostało już powyżej powiedziane, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, a więc badają wyłącznie legalność rozstrzygnięć organów administracji publicznej pod kątem zgodności z prawem materialnym oraz prawem procesowym (art. 3 p.p.s.a.). Tak więc poza zakresem kognicji sądu administracyjnego pozostaje możliwość wydawania rozstrzygnięć o istocie sprawy administracyjnej. Wyłączna kompetencja w tym zakresie należy do właściwego miejscowo i rzeczowo organu administracji publicznej (art. 1 k.p.a.). Natomiast zawarty w skardze wniosek o przejęcie sprawy o zwrot nieruchomości od organów administracji publicznej i samodzielne jego rozpoznanie przez sąd administracyjny zmierza do przełamania fundamentalnych zasad Państwa prawa, a jako taki nie może znaleźć usprawiedliwienia. Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną. Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej.