II SA/Łd 401/18

Dnia 10 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia NSA Wiktor Jarzębowski (spr.) Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2018 roku sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. z dnia [...], nr [...]. a.bł. Sygn. akt II SA/Łd 401/18 , Uzasadnienie Decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Kierownika Wydziału Pracy Materialnej i Pracy Socjalnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie przyznania E. K. specjalnego zasiłku celowego w styczniu 2018 r., w wysokości 50 zł., z przeznaczeniem na zakup żywności. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Wnioskiem z 4 stycznia 2018 r. E.K. wystąpiła do Prezydenta Miasta Ł. (Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej) o przyznanie zasiłku celowego na żywność i lekarstwa w wysokości 350 zł w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Wniosek umotywowała niskim świadczeniem emerytalnym oraz koniecznością zakupu suplementów diety oraz preparatów na odporność, alergię itp. W tym samym miesiącu, jak twierdzi organ odwoławczy, E.K. zwróciła się również do organu I instancji z prośbą o przyznanie zasiłku celowego specjalnego na zakup leków. Wskazaną na wstępie decyzją Kierownika [...] Wydziału Pracy Materialnej i Pracy Socjalnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. z [...] r., nr [...], na podstawie art. 3 ust. 3 i ust. 4, art. 7 pkt 6, art. 41 pkt 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1769, dalej w skrócie: "u.p.s."), § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1058) oraz rozporządzenia Prezydenta Miasta Ł. z 7 września 2017 r., Nr 6830/VII/17, w sprawie upoważnienia pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy i powiatu, przyznano wnioskodawczyni specjalny zasiłek celowy w styczniu 2018 r., w wysokości 50 zł, z przeznaczeniem na zakup żywności. Podstawą wydanego rozstrzygnięcia była aktualizacja wywiadu środowiskowego oraz oświadczenie E.K. z 18 stycznia 2018 r., z którego wynika, że samotnie prowadzi gospodarstwo domowe oraz otrzymuje emeryturę w wysokości 817,47 zł, która jest obciążona z tytułu egzekucji komorniczej kwotą 238,86 zł. Organ I instancji wskazał, że zasiłek celowy na zakup posiłku jest świadczeniem o charakterze fakultatywnym, a zatem zarówno jego przyznanie jak i wysokość uzależnione są od możliwości finansowych. Przyznanie specjalnego zasiłku celowego w wysokości mniejszej niż wnioskowana uzasadniono ograniczonymi środkami przeznaczonymi na ten cel w rocznym budżecie [...] Wydziału Środowiskowego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia E. K. zakwestionowała wysokość przyznanego zasiłku, stwierdzając, że kwota 50 zł nie pokrywa potrzeb, których zaspokojenie jest niezbędne w trudnej sytuacji majątkowej, w jakiej aktualnie się znajduje i wniosła o podwyższenie przyznanej pomocy do kwoty 300 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Uzasadniając wydaną decyzję organ na wstępie wskazał, że rozpatrując wnioski złożone przez E.K. organ I instancji słusznie stwierdził brak podstaw do udzielenia pomocy na zakup leków, ponieważ wnioskodawczyni nie przedstawiła recept, których posiadanie jest warunkiem przyznania takiego świadczenia. Odnosząc się do wniosku o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności organ odwoławczy na wstępie przytoczył przepisy u.p.s. oraz uchwały Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. nr 221 w sprawie wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania na lata 2014-2020, określające przesłanki przyznania takiego zasiłku. Powołując się na brzmienie powyższych przepisów organ wskazał, że przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności w ramach powyższego programu w każdym przypadku uzależnione jest od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s. podwyższonego do 150%. Zgodnie bowiem z przepisem pkt V.1. wskazanej wyżej uchwały RM nr 221 z 10 grudnia 2013 r. ze środków przekazywanych w ramach wskazanego w niej "programu", gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki do otrzymania pomocy wskazane w u.p.s. oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 u.p.s. Następnie organ powołał się na przepis § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 1058), zgodnie z którym kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 634 zł; co oznacza, że podwyższone dla potrzeb ww. uchwały RM nr 221 kryterium dochodowe, opowiadające 150% tej kwoty, wynosi 951 zł. Uzasadniając przyznanie wnioskodawczyni specjalnego zasiłku celowego organ powołał się na przepis art. 41 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie nie spełniającej kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 u.p.s. może być przyznany bezzwrotny specjalny zasiłek celowy. Zdaniem organu przepis ten nie uzależnia prawa do tej formy świadczenia od uzyskiwanego dochodu, lecz od sytuacji, w jakiej znajduje się osoba ubiegająca się o pomoc, określając ją "jako szczególnie uzasadniony przypadek". W opinii organu interpretację tego pojęcia ustawodawca pozostawia do uznania organowi administracji. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ podkreślił, że rozstrzygnięcie wniosku o przyznanie pomocy społecznej w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach realizacji programu rządowego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza treść art. 39 ust. 1 i ust. 2 u.p.s, a w szczególności użyty w tych przepisach zwrot "może być przyznany". To z kolei pozwala organowi na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najwłaściwsze dla osiągnięcia określonych ustawą celów pomocy społecznej, zarówno w kwestii przyznania, jak i odmowy przyznania świadczenia, a także jego formy, czy wysokości. Rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku organ musi uwzględniać ogólne zasady przyznawania pomocy społecznej określone w art. 2 ust. 1 i art. 3 u.p.s. Zdaniem organu brzmienie tych przepisów daje organowi możliwość dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, a także uzależnienia wysokości przyznanej pomocy od wielkości przyznanych z budżetu państwa środków finansowych na tę pomoc oraz liczby osób ubiegających się o pomoc i uprawnionych do jej otrzymania. Organ odwoławczy wskazał, że uznanie administracyjne, które występuje przy przyznawaniu świadczeń z pomocy społecznej, w tym również zasiłku celowego specjalnego na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s., polega na tym, że organ pomocowy dokonuje oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. Nie można zatem organowi rozstrzygającemu sprawy z zakresu pomocy społecznej odmówić prawa do oceny ogólnej ilości zgłaszanych potrzeb, rodzaju potrzeb, ilości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej, a także hierarchii potrzeb osób, które spełniają kryteria, i których sytuacja dochodowa kwalifikuje je do przyznania pomocy w pierwszej kolejności, oraz osób, które mimo przekroczenia kryterium dochodowego z uwagi na szczególną sytuację życiową także takiej pomocy potrzebują. Uzasadniając wysokość przyznanego specjalnego zasiłku celowego organ odwoławczy wyjaśnił, że styczniu 2018 r. zaplanowano wypłaty zasiłków na łączną kwotę 73.885,00 zł, przekroczono zatem 1/12 limitu przyznanego na cały 2018 rok. Powołując się na orzecznictwo dotyczące zasad przyznawania świadczeń pomocy społecznej organ uznał, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, który uzasadnia pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżącej, lecz z uwagi na przekroczenie limitu wypłat na styczeń 2018 r. wysokość tego zasiłku jest mniejsza, niż wnioskowana. Podsumowując własne stanowisko organ odwoławczy dodatkowo wskazał, że wnioskodawczyni regularnie korzysta z pomocy finansowej MOPS, wyszczególniając przy tym aktualną historię przyznawanej jej pomocy, w tym specjalny zasiłek celowy na zakup żywności w listopadzie i grudniu 2017 r. w wysokości 300 zł, specjalny zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup żywności w styczniu 2018 r. w wysokości 50 zł oraz specjalny zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup żywności w lutym 2018 r. w wysokości 50 zł. Biorąc pod uwagę powyższe organ skonstatował, że E.K. jest objęta opieką, na miarę jednak posiadanych środków. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi E.K. również nakreśliła historię pomocy uzyskiwanej z MOPS w Ł. oraz szerzej opisała swoją sytuację majątkową. Skarżąca wyraziła niezadowolenie z podjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia, wskazując, że wnioskowana przez nią początkowo kwota 350 zł miała pokryć jej niezbędne wydatki na leki oraz na żywność, a wobec tego przyznana kwota 50 zł jej nie satysfakcjonuje. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z treści powyższych przepisów wynika, że sąd administracyjny pierwszej instancji badając legalność zaskarżonego aktu ma uprawnienie do wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego, o ile stwierdzi określone w art. 145 §1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa, a więc naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, niezależnie od tego, czy strona podniosła stosowne zarzuty w skardze. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego, a mianowicie art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej K.p.a., poprzez to, że z uzasadnienia tej decyzji nie wynika jasno dlaczego organ w taki właśnie sposób załatwił wniosek E. K. Ta wada uzasadnienia decyzji uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny legalności tego aktu, a zatem należy uznać, że naruszenie prawa procesowego mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dla przypomnienia należy wskazać, że zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. decyzja administracyjna powinna zawierać m. in.: powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne, zaś zgodnie z § 3 tego artykułu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zasadnicza waga prawidłowego uzasadniania decyzji administracyjnych podkreślana jest od dawna w orzecznictwie sądów administracyjnych. "Zadaniem uzasadnienia jest przekonanie strony o prawidłowości rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11). Równocześnie uzasadnienie powinno umożliwić organowi nadzoru oraz sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia, co ma istotne znaczenie zwłaszcza przy ocenie prawidłowości decyzji o charakterze uznaniowym. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z 28 lipca 1995 r., III SA 1329/94, "Wokanda" 1996, nr 3, s. 28; wyrok NSA z 8 września 1998 r., IV SA 893/97, LEX nr 45905; wyrok NSA z 23 października 1998 r., I SA/Ka 225/97, Biul. Skarb. 1999, nr 1, poz. 20). "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem – zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma – zdaniem sądu – nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych" (wyrok NSA z 15 grudnia 1995 r., SA/Lu 2479/94, LEX nr 27106)" i dalej "Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji" (wyrok NSA z 16 marca 1998 r., II SA 96/98, LEX nr 41681)" (zob. Piotr Marek Przybysz, LEX/el. 2018, komentarz aktualizowany do art. 107 k.p.a., teza 21). Przenosząc powyższe uwagi do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, co następuje. E. K. wnioskowała o przyznanie jej, przedłużenie od stycznia, pomocy finansowej w formie zasiłku celowego w kwocie 350,00 zł w zakresie "wyżywienia i na zakup leków". Organ pierwszej instancji przyznał wnioskodawczyni specjalny zasiłek celowy w kwocie 50,00 zł z przeznaczeniem na zakup żywności. Uzasadnienie decyzji organu jest bardzo lakoniczne. Wskazano w nim jedynie, że zasiłek celowy na zakup żywności ma charakter fakultatywny, jego przyznanie oraz wysokość uzależnione są od możliwości finansowych M.O.P.S. a te w chwili przyznawania zasiłku były ograniczone. A zatem należy zauważyć, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił dlaczego przyznał wnioskodawczyni specjalny zasiłek celowy na zakup żywności, czy oceniał sytuację wnioskodawczyni pod kątem możliwości przyznania jej zasiłku celowego z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., a jeżeli tak, to jaki jest wynik tej oceny, i czy, a jeżeli tak, to jak ocenił wniosek pod kątem przyznania zasiłku celowego na zakup leków. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego jest znacznie obszerniejsze. Organ ten podkreślił, że wnioskodawczyni wystąpiła o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności w ramach wieloletniego programu Rady Ministrów zatytułowanego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". SKO analizowało i przedstawiło kryteria konieczne do spełnienia, w tym kryterium dochodowe, aby możliwe było przyznanie zasiłku celowego w ramach powyższego programu, przedstawiło sytuację osobistą i dochodową wnioskodawczyni, w tym wskazało na wysokość jej świadczenia z ZUS, i podkreśliło, że rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego, także z przeznaczeniem na zakup żywności w ramach wyżej wskazanego programu, organ działa w ramach uznania administracyjnego, co najmniej w zakresie ustalenia wysokości ewentualnie przyznanej pomocy społecznej i czasokresu, na jaki pomoc jest przyznawana. W dalszej części uzasadnienia SKO analizowało przesłanki przyznania specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 ust. 1 u.p.s. podkreślając, że ten zasiłek może być przyznany osobom nie spełniającym kryterium dochodowego z art. 8 ust. 1 tej ustawy, jednakże przyznanie tego zasiłku uzależnione jest od ustalenia, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Organ odwoławczy dokonał wykładni wyrażenia "szczególnie uzasadniony przypadek" i wskazał, że przyznanie także specjalnego zasiłku celowego objęte jest uznaniem administracyjnym. Jednakże należy zauważyć, że SKO wskazując (str. 2 uzasadnienia) na konieczne do spełnienia kryterium dochodowe dla przyznania zasiłku celowego na zakup żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" i wskazując na ustaloną wysokość świadczenia pobieranego przez wnioskodawczynię z ZUS, nie wyjaśniło, czy dokonało oceny sytuacji wnioskodawczyni pod kątem spełnienia kryterium dochodowego, jaki jest wynik tej oceny i dlaczego uznało, że nie ma możliwości przyznania zasiłku celowego za zakup żywności w ramach wskazanego programu, skoro wskazana przez organ wysokość świadczenia z ZUS jest niższa od wskazanego przez organ kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej. Organ odwoławczy zasadnie wskazał, że specjalny zasiłek celowy może być (fakultatywność, uznanie administracyjne) przyznany osobom o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Oznacza to zatem, że zasiłek taki nie może być przyznany osobom o dochodach niższych od kryterium dochodowego, bowiem tym osobom może być przyznany zasiłek celowy na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. A zatem organ nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że wniosek E.K. powinien być rozpatrywany w ramach przyznania specjalnego zasiłku celowego. Ponadto, nie wiadomo na jakiej podstawie organ odwoławczy stwierdził (str. 5 uzasadnienia decyzji), że według organu I instancji brak jest podstaw do udzielenia stronie pomocy na zakup leków z powodu braku przedstawienia recept, skoro w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji nie ma o tym żadnej wzmianki. Nie wiadomo zatem, czy organy w ogóle analizowały sytuację wnioskodawczyni w tym zakresie, a jeżeli nawet tak, to nie wiadomo, jaki jest rezultat tej analizy. Analiza taka powinna oczywiście znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organy dokonają powtórnej analizy zebranego materiału dowodowego w kontekście przesłanek do przyznawania zasiłku celowego, w tym na zakup żywności w ramach wskazanego programu wieloletniego oraz do przyznania specjalnego zasiłku celowego i przedstawią wyniki tej analizy w uzasadnieniu podejmowanych decyzji. Z uwagi na powyższe należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. dc