II SA/Łd 401/19

Dnia 25 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia NSA Bogusław Klimowicz Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2019 roku sprawy ze skargi P. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] znak: [...]. Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] r. znak: [...] skierował P.L. do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych. Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. L. wnosząc o "zmianę Domu Pomocy Społecznej w Ł. na Dom Pomocy Społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych w Z., [...] ul. A 20 w powiecie [...], województwo [...]-[...]". Wnioskodawca podkreślił, iż jest osobą starszą, samotną i schorowaną. Nie ma nikogo bliskiego w Ł. Dzieci, wnuki, siostra oraz brat mieszkają we W. Odwołujący podkreślił, iż Z. leży w odległości 37 km od W. i miałby szansę na kontakt z rodziną i jej wsparcie. Ponadto, odwołujący podkreślił, iż jego oczekiwanie na Dom Pomocy Społecznej w Z. będzie na pewno krótsze niż na DPS w Ł. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., w oparciu m.in. o art. 54 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2018r. poz. 1508 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu l instancji. Kolegium wyjaśniło, że przedmiotowa sprawa dotyczy uprawnienia do umieszczenia w domu pomocy społecznej, które w myśl regulacji art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2018r. poz. 1508 ze zm.), przysługuje osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Organ wskazał następnie, że domy pomocy społecznej są jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej, których głównym celem jest zaspokajanie potrzeb bytowych, w tym świadczenie usług opiekuńczych na rzecz mieszkańców domu, którzy całodobowo tej opieki potrzebują. Umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej powinno być poprzedzone oceną możliwości udzielenia pomocy osobie potrzebującej w miejscu jej zamieszkania oraz zbadaniem jej sytuacji rodzinnej (nie oznacza to jednak, że można tej formy wsparcia odmówić osobom mającym rodzinę, niemniej kosztami pobytu w placówce mogą zostać obciążone osoby bliskie). Skierowanie do domu pomocy społecznej wymaga więc od organu administracji nie tylko oceny stanu zdrowia osoby ubiegającej się o takie skierowanie, ale również zbadania możliwości korzystania przez daną osobę z pomocy środowiskowej - w szczególności możliwości zorganizowania usług opiekuńczych w miejscu jej zamieszkania. Z przeprowadzonego w dniu 15 października 2018 r. wywiadu środowiskowego z P. L. w warunkach szpitalnych, ustalono, iż jest on rozwodnikiem, ma 4 córki, z którymi nie utrzymuje kontaktu. Jest osobą uzależnioną od alkoholu i hazardu. Obecnie jest osobą bezdomną. Po opuszczeniu zakładu karnego, w marcu 2015 r. przebywał w schronisku dla bezdomnych w B. i ze względu na wiek oraz stan zdrowia nie radzi sobie z samodzielnym zaspokajaniem swoich potrzeb życiowych, nie może liczyć na pomoc ze strony rodziny. Organ l instancji mając powyższe na uwadze oraz kierując się wciąż pogarszającym się stanem zdrowia P.L. uznał, iż w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające skierowanie do całodobowej placówki stacjonarnej pomocy społecznej i zaskarżoną decyzją orzekł o skierowaniu strony do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych. Jednocześnie Prezydent Miasta Ł. pismem z dnia 11 stycznia 2019 r. poinformował stronę, że z uwagi na brak wolnych miejsc w domach pomocy społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych w Ł. został on wpisany na listę osób oczekujących na umieszczenie w DPS. Przewidywany termin wydania decyzji o umieszczeniu w jednej z wybranych placówek wyznaczony został na 2025 rok. W piśmie wskazano także, iż przy zaistnieniu korzystnych okoliczności będzie istniała możliwość wydania decyzji we wcześniejszym terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., wyjaśniło, iż procedura umieszczania w domu pomocy społecznej jest kilkuetapowa. Pierwszym i zasadniczym etapem jest ocena, czy osoba wnioskująca o taką pomoc spełnia przesłanki uzasadniające jej udzielenie. Wypełnienie warunków wprost sformułowanych przez ustawodawcę daje organowi administracji podstawę do wydania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej. Umieszczenie w placówce jest zaś etapem kolejnym, ale po pierwsze niewątpliwie uzależnionym od pozytywnego rozstrzygnięcia w zakresie skierowania, a po drugie zależnym od ilości wolnych miejsc w domach pomocy społecznej odpowiednich typów. Brak wolnych miejsc w placówkach dla osób przewlekle psychicznie chorych uniemożliwia na ten moment Prezydentowi Miasta Ł. wydanie decyzji o umieszczeniu P.L. w domu pomocy społecznej odpowiednim do posiadanych schorzeń. Odnosząc się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu z dnia 23 stycznia 2019 r. Kolegium podkreśliło, że osoba chora psychicznie lub upośledzona umysłowo (lub jej przedstawiciel ustawowy) musi wyrazić zgodę na pobyt w Domu Pomocy Społecznej. Przy braku takiej zgody przy występowaniu określonych ustawowo przesłanek o takim pobycie orzeka sąd opiekuńczy a nie organy administracji publicznej ( vide wyrok NSA z dnia 25.08.2017 r. sygn. akt l OSK1850/16). Odnosząc się z kolei do kwestii woli strony do skierowania do DPS w Z., Kolegium podkreśliło, że jak sam wskazał wnioskodawca, w tym DPS również nie ma szans na umieszczenie "od ręki". Mieszkańcami domów dla osób przewlekle chorych psychicznie są głównie osoby w średnim wieku lub młodsze, zatem miejsca w tych placówkach zwalniają się stosunkowo wolno. Rezygnacje praktycznie też się nie zdarzają, bo duża część pensjonariuszy to osoby umieszczone na podstawie postanowienia sądu lub osoby ubezwłasnowolnione. Ponadto, jak wynika z całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie Wnioskodawca nie utrzymuje z córkami żadnego kontaktu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł P. L. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 54 ustawy o pomocy społecznej oraz naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zdaniem strony gdy czas oczekiwania na miejsce w danym domu pomocy społecznej wynosi ponad 3 miesiące, organ powinien podjąć uregulowaną w tym przepisie procedurę uzyskania stanowiska strony w sprawie skierowania jej do innego domu tego samego typu, gdzie czas oczekiwania jest krótszy niż 3 miesiące. Skarżący wskazał, że organ nie rozważył skierowania go do domu pomocy społecznej innego typu. Podniósł, że organ nie uwzględnił, że we wniosku skarżący prosił o skierowanie do konkretnego domu pomocy społecznej oświadczając tym samym, że jest zainteresowany skierowaniem do domów pomocy społecznej funkcjonujących na terenie innych powiatów. Zarzucił, że organ nie rozważył umieszczenia go w domu pomocy społecznej, który prowadzony jest przez podmioty niepubliczne (art. 65 ustawy o pomocy społecznej). Organy administracyjne, mimo spoczywających na nich obowiązków wynikających wprost z norm art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nie poczyniły w tym kierunku żadnych ustaleń. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie należy wskazać, ze sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uwzględniając skargę na decyzję sąd uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej powoływanej jako: "p.p.s.a". Jeżeli natomiast skarga nie jest zasadna, podlega w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddaleniu. Sąd badając w tak zakreślonych granicach legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. o skierowaniu P. L. do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych stwierdził, że rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego konieczne było ich usunięcie z obrotu prawnego. Tytułem wstępu wskazać należy, że zgodnie z zasadą praworządności, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Stosownie do zasady pogłębiania zaufania wynikającej z art. 8 K.p.a., organy prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zobowiązane są one także do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 K.p.a.). W końcu, w uzasadnieniu decyzji organ winien w szczególności wskazać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w uzasadnieniu prawnym organ ma obowiązek wyjaśnić podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.). Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 54 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2009 roku Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Zgodnie z regulacją ust. 1 tego przepisu, osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Osobę taką kieruje się, na mocy art. 54 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. W przepisie art. 54 ust. 2a ustawy o pomocy społecznej uregulowano sytuację, w której przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej danego typu zlokalizowanym najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej wynosi ponad 3 miesiące. W takiej sytuacji osobę wymagającą całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności kieruje się, na jej wniosek, do domu pomocy społecznej tego samego typu zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, w którym przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie jest krótszy niż 3 miesiące. W przedmiotowej sprawie organ I instancji orzekł o skierowaniu strony do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, tj. domu pomocy społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych. Jednocześnie organ powiadomił stronę o tym, iż z uwagi na brak miejsc w domach pomocy społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych skarżący został wpisany na listę osób oczekujących na umieszczenie. Przewidywany termin wydania decyzji o umieszczeniu strony w takim domu wyznaczony został na rok 2025. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. Takie rozstrzygnięcie nie stanowi jednak pełnego rozstrzygnięcia wniosku. Zwrócić należy bowiem na treść art. 54 ust. 2a ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem Sądu organy, dysponując informacją, że czas oczekiwania na miejsce w domu pomocy społecznej danego typu zlokalizowanym najbliżej miejsca zamieszkania osoby wynosi ponad okres wskazany w przepisie art. 54 ust. 2a ustawy o pomocy społecznej, powinny rozważyć możliwość przeprowadzenia postępowania w trybie tego przepisu w ramach postępowania w sprawie skierowania strony do domu pomocy społecznej, czyli w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zasada ekonomiki postępowania przemawiałaby za połączeniem obu postępowań w ramach jednej procedury, tak jak tego chce skarżący. Nadto, ogólne zasady postępowania administracyjnego, a w szczególności zasada praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, także potwierdzają powyższy pogląd. Nie bez znaczenia pozostaje także specyfika postępowań w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej. Oczywistym jest bowiem, że osoby wnioskujące o skierowanie do takich placówek to osoby starsze i często schorowane, którym bez wątpienia zależy na szybkim umieszczeniu w odpowiednim domu pomocy społecznej. Przyspieszenie terminu umieszczenia w takiej placówce leży także w interesie organów pomocy społecznej, które do momentu znalezienia się wnioskodawcy w takiej placówce, zobowiązane są wielokrotnie zapewnić takiej osobie inne formy pomocy, w tym także usługi opiekuńcze. Warto także zaznaczyć, że z treści art. 54 i 59 w zw. z art. 65 u.p.s. wynika, iż zasadą jest kierowanie do domu pomocy społecznej prowadzonego przez podmiot publiczny lub niepubliczny działający na zlecenie, o ile taki działa na terenie gminy lub powiatu właściwych dla osoby kierowanej. Jeśli natomiast na terenie gminy lub powiatu nie ma odpowiedniego domu pomocy społecznej to gmina może kierować osobę do położonego na terenie innego powiatu: publicznego domu pomocy społecznej, niepublicznego domu pomocy społecznej prowadzonego w ramach zadań zleconych bądź też do niepublicznego domu pomocy społecznej prowadzonego bez zadań zleconych. W przedmiotowej sprawie organom orzekającym umknęła uwadze okoliczność, że skarżący w toku postępowania wnosił o skierowanie do konkretnego domu pomocy społecznej – Domu Pomocy Społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych w Z., w powiecie [...], woj. [...]-[...], oddalonym o 37 km od W., w którym zamieszkuje jego rodzina. Wbrew twierdzeniom Kolegium, co wynika z akt sprawy, skarżący utrzymuje sporadyczny kontakt ze swoim bratem. Strona wyraziła zatem zgodę na skierowanie do domu pomocy społecznej funkcjonującego na terenie innego powiatu, czego organy orzekające w sprawie nie uwzględniły. Mając na uwadze powyższe uwagi stwierdzić należy, że organy administracyjne, orzekające w niniejszej sprawie naruszyły przepisy art. 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie wyjaśniły bowiem w sposób wyczerpujący okoliczności faktycznych sprawy i nie rozpoznały sprawy w jej całokształcie. Nie uczyniły też w związku z tym zadość obowiązkowi dotyczącemu uzasadnienia decyzji, określonemu w art. 107 § 3 K.p.a. Analogiczne stanowisko zajął WSA w Łodzi w prawomocnych wyrokach: z dnia 14.02.2012 r. sygn. akt II SA/Łd 21/12 oraz z dnia 16.05.2012 r. sygn. akt II SA/Łd 956/12. Z tych powodów Sąd orzekł jak w wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c przy zastosowaniu art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie prowadząc postępowanie w sprawie wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej organy obu instancji, zobligowane będą do rozważenia przeprowadzenia postępowania w trybie art. 54 ust. 2a ustawy o pomocy społecznej w ramach tegoż postępowania. Ustalenia organów poczynione w tym przedmiocie winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. dc