II SA/Łd 403/14

Dnia 26 czerwca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 roku w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy. Z akt sprawy wynika, że wspomnianą decyzją organ pierwszej instancji, powołując się na przepis art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.), powoływanej dalej jako u.p.z.p., ustalił dla A Spółki z o.o. w Ł. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażami oraz infrastrukturą techniczną, przewidzianych do realizacji w Ł. przy ul. A 30, na działce o numerze 193/1, w obrębie [...]. W decyzji określono wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na max. 0,60; szerokość elewacji frontowej, jako zabudowę pierzejową, do pełnej szerokości frontu działki; dopuszczając zabudowę w granicy z działkami sąsiednimi, nr: 195; 196/6; 196/1 oraz w granicy z działką nr 191/1, do głębokości 15 m od strony ul. A; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej określono jako "do wysokości elewacji frontowej przy ul. A 32 i nie mniej niż budynku przy ul. A 26"; wysokość zabudowy w głębi działki (poza budynkiem frontowym) do 16,0 m., ustalając kąt nachylenia głównych połaci dachu do 25° oraz wskazując, że miejsca postojowe i dostawcze związane z obsługą planowanego zagospodarowania należy lokalizować poza pasem dróg publicznych, zapewniając miejsca postojowe (garażowe) dla samochodów osobowych w liczbie nie większej niż: 1 miejsce postojowe na 1 mieszkanie (dla funkcji mieszkaniowej) i 25 miejsc postojowych na 1000 m2 powierzchni użytkowej (dla funkcji usługowej). Odwołanie od tej decyzji wniosła E. K., zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 k.p.a. oraz art. 60 i art. 61 u.p.z.p. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zdaniem odwołującej, planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z istniejącą na tym terenie zabudową i narusza uprawnienia właścicieli bądź użytkowników wieczystych sąsiednich nieruchomości do zgodnego z prawem użytkowania. W kwestionowanej decyzji brak jest odniesienia do ochrony interesów osób trzecich, w zakresie dostępu do drogi publicznej, korzystania z infrastruktury technicznej, ochrony przed uciążliwymi oddziaływaniami inwestycji, czy zanieczyszczeniami, a usytuowanie inwestycji w kształcie ustalonym decyzją będzie miało niezwykle negatywny wpływ na korzystanie z sąsiednich działek, które w przeważającej mierze są wykorzystywane w celach mieszkaniowych. Zdaniem strony inwestycja nie spełnia wymogów wynikających z treści § 13 ust. 1, § 57 ust. 1 oraz § 323 i nast. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, iż przeprowadzona analiza urbanistyczno - architektoniczna wykazała, iż działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane są budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi oraz usługowymi. A ustalone parametry planowanych budynków zachowują cechy urbanistyczne i architektoniczne budynków mieszkalnych na działkach poddanych analizie. Inwestycja spełnia też wszystkie przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 u.p.z.p., co obligowało organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do zarzutów odwołania, dotyczących ewentualnej uciążliwości planowanej zabudowy wyjaśniono, że decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie, czy planowana inwestycja może powstać we wskazanym we wniosku miejscu. Okoliczności szczegółowe ( m.in. forma architektoniczna, obrys na gruncie konkretna lokalizacja), konkretyzują się natomiast w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Dodano, że decyzja zawiera w punkcie 4 ustalenia w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Powyższą decyzję E. K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając jej naruszenie, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 k.p.a. oraz art. 60 i art. 61 u.p.z.p. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi powtórzyła argumentację zawartą w uzasadnieniu odwołania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, nie podzielając przedstawionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, niezależnie od wskazanych w niej zarzutów. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.). Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w jej całokształcie, nie będąc związany granicami skargi, ani zawartymi w niej zarzutami, w myśl art. 134 p.p.s.a., stwierdził, iż zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu powodującym konieczność usunięcia ich z obrotu prawnego. Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków (art. 61 ust. 1 ustawy): 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej w skrócie "rozporządzenie". W pierwszej więc kolejności, obowiązkiem organu administracyjnego jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Zadaniem organu orzekającego jest zweryfikowanie poprawności sporządzonej analizy, co oznacza, że w przypadku powzięcia jakichkolwiek wątpliwości organ powinien zwrócić się do osoby, która sporządziła ów dokument o wyjaśnienie tych kwestii (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję oparło swoje rozstrzygnięcie o materiał przedstawiony przez organ pierwszej instancji, nie poddając go rzetelnemu badaniu i ocenie. O ile nie budzi wątpliwości sądu uznanie przez organ, że nowa inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji w stosunku do istniejącej zabudowy (§ 2 pkt 2 rozporządzenia), a obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznaczono jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). To nie sposób zaakceptować wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki – "max. 0,60" W myśl § 5 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). I to powinno być zasadą. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Jednakże, wyznaczenie innego niż średni wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu powinno być szczegółowo uzasadnione. Nie może być dowolne i nie znajdujące oparcia w konkretnych danych wynikających z treści analizy. Zarówno w decyzji organu I instancji, jak i w załączonych doń wynikach analizy, jak też w pełnym tekście analizy urbanistycznej nie sposób doszukać się jakichkolwiek danych liczbowych, które posłużyły dla wyliczenia takiego wskaźnika. Brak też jakiegokolwiek uzasadnienia, które zawierałoby argumentację odnoszącą się do przepisów dotyczących kształtowania ładu przestrzennego. Autor analizy urbanistycznej wskazuje jedynie, że działki na terenie objętym analizą urbanistyczną charakteryzują się wskaźnikiem z przedziału 0,24 – 0,6. Średni wskaźnik wynosi 0,4. Ale przyjęto dla terenu inwestycji wskaźnik maksymalny 0,6, nie tłumacząc tego w żaden sposób. Nie ma też w załączonej analizie, tak w części tekstowej, jak i graficznej żadnych danych liczbowych, na podstawie których wyliczono ów wskaźnik. Organy przyjęły za uzasadnione stanowisko zaprezentowane przez autora analizy, opierając ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, w zasadzie bezrefleksyjnie, na wynikach analizy. Przyjęty przez autora analizy, a następnie przez organy obu instancji, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, określony jako maksymalny nie da się obronić wobec wymaganego przepisami rozporządzenia, średniego wskaźnika, a innego tylko wówczas, gdy wynika to z analizy, a uzasadnienia tak przyjętej podstawy brak, co stanowi o dowolności wyznaczenia tego wskaźnika. Wobec tego, iż nie wskazano na wartości liczbowe określające wskaźniki intensywności zabudowy w analizowanym obszarze to poza kontrolą pozostaje wyznaczenie zarówno średniego jak i maksymalnego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, co narusza wymóg zawarty w § 5 rozporządzenia. Podobnie rzecz się ma z określeniem szerokości elewacji frontowej. Przepis § 6 rozporządzenia stanowi, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). Ale z analizy nie wynika jaka zabudowa znajduje się na działkach sąsiednich, brak jest opisu w tym zakresie. A cześć graficzna nie pozwala na jednoznaczne wnioski w tym zakresie, z powodu małej przejrzystości mapy. Nie można więc uznać za odpowiadające wymogowi § 6 autorytatywne stwierdzenie autora analizy, które przyjął organ za podstawę ustaleń, iż wzdłuż ul. A przewagę stanowi obszar zabudowy mieszkaniowej usytuowany w pierzei ulicy. Nie wynika to z części treściowej analizy, a rysunek mapy nie jest na tyle czytelny, by stwierdzić to jednoznacznie. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej winna być określona w metrach, a nie przez odniesienie do wysokości innych budynków, bez określenia ich wymiaru, czy też przez wskazanie w obszarze analizowanym liczby kondygnacji. Nie odpowiada to wymogom § 7 rozporządzenia, który stanowi, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej przez odniesienie do zabudowy sąsiedniej "do wysokości elewacji frontowej przy ul. A 32 i nie mniej niż budynku przy ul. A 26" nie odpowiada powyższym przepisom, bo nie konkretyzuje tego wymiaru. Określając ów parametr należało podać odpowiednie parametry sąsiednich budynków, na podstawie których organ wyznaczył omawiany parametr dla planowanej inwestycji, wskazując precyzyjnie w jakim przedziale może on być zawarty. Ustalając geometrię dachu dla nowej zabudowy określono jedynie kąt nachylenia głównej połaci do 25o. A zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Nie odniesiono się do pozostałych elementów geometrii dachu, a wskazanego kąta nachylenia dachu nie sposób zweryfikować wobec braku wyników dokonanej analizy w tym zakresie. Świadczy to o wadliwym zastosowaniu § 8 rozporządzenia i nieprawidłowym ustaleniu geometrii dachu. Podkreślić należy, iż wyznaczenie parametrów nowej zabudowy w sposób niejednoznaczny i nieprecyzyjny, a przy tym dowolny, bo nie odnoszący się do parametrów istniejącej zabudowy narusza przepisy powołanego rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ustalająca warunki zabudowy, jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego, poprzedzająca decyzję o pozwoleniu na budowę, nie może bowiem dawać możliwości późniejszej dowolności w dalszym procesie inwestycyjnym, prowadząc do zmiany wymaganych parametrów i w ostateczności do powstania budynków o parametrach technicznych odbiegających od tych, jakie funkcjonują na terenie obszaru analizowanego. Owa niezgodność z wymogami prawnymi powoduje, że tak wyznaczone parametry nie mogą stanowić prawidłowej podstawy do dalszych prac inwestorskich dla planowanej inwestycji. W myśl § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia, decyzja o warunkach zabudowy zawiera część tekstową i graficzną oraz załącznik do decyzji w postaci wyników analizy, zawierających część tekstową i graficzną. Z załączonych do decyzji wyników analizy w postaci jej części tekstowej nie wynika, w jaki sposób ustalone zostały wartości poszczególnych parametrów, wynikające ze wskazanego rozporządzenia, a odnoszące się do poszczególnych, istniejących już obiektów budowlanych położonych w obszarze analizowanym. Jedynie w części graficznej wyników analizy naniesione są oznaczenia rodzaju zabudowy występującej na obszarze analizowanym oraz ilości kondygnacji. Jednakże żadne konkretne wskaźniki parametrów zabudowy nie zostały w aktach odzwierciedlone w formie jakiegokolwiek przytoczenia danych. Tymczasem, nie budzi wątpliwości, że prawidłowe dokonanie analizy, objętego nią obszaru, ma szczególnie istotne znaczenie, bowiem determinuje rozstrzygnięcie podjęte w oparciu o jej wyniki. Analiza sporządzona w niniejszej sprawie żadnych wyliczeń matematycznych i obliczenia średnich parametrów nie zawiera, a to z kolei powoduje, że nie jest możliwa jakakolwiek weryfikacja prawidłowości wynikających z niej ustaleń i wskazuje na dowolność organu w ich określeniu, co narusza przepis § 3 ust. 1 w związku z § 5-8 rozporządzenia i prowadzi do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak należytego wyjaśnienia sprawy i rozważenia wszystkich istotnych jej okoliczności stanowi obrazę przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prowadząc ponownie postępowanie organy zobowiązane będą uwzględnić ocenę prawną wynikającą z niniejszego wyroku i podjąć rozstrzygnięcie odpowiadające wskazaniom sądu. W szczególności, na podstawie prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistycznej określić, w sposób jednoznaczny, poszczególne parametry planowanej inwestycji, w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu, zgodnie z przepisami § 5 - 8 rozporządzenia. Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w zakresie wykonania zaskarżonego aktu zawarł stosownie do wymogu art. 152 p.p.s.a. a.bł.