II SA/Łd 403/18

Dnia 24 lipca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2018 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Burzenin z dnia 14 czerwca 2017 r. nr XXX/219/2017 w sprawie wyrażenia zgody na uchylenie ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; 2. zasądza od Rady Gminy Burzenin na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł. Wojewoda Łódzki wniósł skargę na uchwałę Nr XXX/219/2017 Rady Gminy Burzenin z dnia 14 czerwca 2017 roku w sprawie wyrażenia zgody na uchylenie ostatecznej decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia [...] roku o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, żądając stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, a w przypadku braku możliwości stwierdzenia nieważności – stwierdzenia, że jest niezgodna z prawem oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi jej autor wyjaśnił, iż pismem z dnia 12 września 2017 roku Wojewoda Łódzki wezwał Radę Gminy Burzenin do uchylenia lub zmiany uchwały. Rada Gminy Burzenin nie uchyliła uchwały Na mocy ww uchwały Rada wyraziła zgodę na uchylenie ostatecznej decyzji Starosty Sieradzkiego o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (§ 1 uchwały) oraz powierzyła Wójtowi Gminy Burzenin wykonanie uchwały, w tym poprzez złożenie do Starosty Sieradzkiego wniosku o uchylenie tej decyzji (§ 2 uchwały). Jako podstawę prawną przyjęcia uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") oraz art. 11f ust. 8 specustawy. W ocenie autora skargi, w sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa, polegającego na obrazie przepisów art. 7 Konstytucji RP oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1875, dalej jako: "u.s.g."), jak i art. 11f ust. 8 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1496, dalej jako: "specustawa drogowa"). W ocenie organ Wojewody treść uchwały wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Wskazany w podstawie prawnej badanej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. jest normą generalną i wyraźnie wskazuje na to, że rada gminy, podejmując uchwały w trybie tego przepisu, powinna każdorazowo i dodatkowo wskazać przepis szczególny upoważniający do konkretnego działania. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., nie oznacza otwarcia nieograniczonego katalogu uprawnień rady do stanowienia w dowolnie wybranej sprawie, gdyż warunkiem skorzystania z określonego uprawnienia akt z prawa miejscowego musi być wyraźne wskazanie w konkretnej ustawie. Tego rodzaju uprawnienie nie wynika ani z treści powołanego w podstawie prawnej uchwały art. 11f ust. 8 specustawy, który określa zakres innych ustaleń jakie w razie potrzeby powinna zawierać decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ani z żadnego innego przepisu prawa. Z treści art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotne naruszenie prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych, a także w piśmiennictwie, do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Za istotne naruszenie prawa należy zatem również uznać podjęcie przez radę gminy uchwały bez ustawowego upoważnienia. Ponieważ podjęcie kwestionowanej uchwały nie znajduje podstaw w obowiązującym porządku prawnym Wojewoda stwierdził, że Rada Gminy Burzenin, podejmując uchwałę dokonała tej czynności bez umocowania ustawowego, niezbędnego przy legalnym działaniu organu. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa, co oznacza, iż każde działanie organu władzy, w tym także rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Również art. 94 Konstytucji RP wyraża obowiązek stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a każdorazowe przekroczenie kompetencji do podejmowania uchwał powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Burzenin wniosła o jej oddalenie w całości, zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przeprowadzenie rozprawy również pod nieobecność przedstawiciela organu. W ocenie organu, zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego są niezasadne, bowiem zaskarżona uchwała podjęta została w ramach upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.s.g., do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 2 u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Rada gminy jest organem gminy. W postępowaniu w sprawie o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stroną jest Gmina Burzenin, za którą działa jej organ – Rada Gminy. Rada Gminy podjęła w dniu 30 kwietnia 2007 roku uchwałę nr VIII/40/07 w sprawie wyrażenia zgody na przystąpienie Gminy Burzenin do realizacji przedsięwzięcia pn. "Zagospodarowanie turystyczne rzeki Warty oraz Zbiornika Jeziorsko" i na zawarcie stosownego porozumienia w tym względzie. W ramach realizacji tego przedsięwzięcia m.in. w dniu 28 sierpnia 2009 roku Starosta [...] wydał decyzję nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (droga dojazdowa i ścieżka rowerowa). Stroną postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej była Gmina Burzenin, w której imieniu działała Rada Gminy Burzenin, jako organ, który zainicjował przedmiotowe działania. Zgodnie z art. 11f ust. 8 specustawy, który to odsyła do stosowania odpowiednio art. 155 K.p.a. organ podkreślił, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W ocenie organu, również i na tej podstawie, za zgodą Gminy Burzenin możliwy jest zwrot nieruchomości na rzecz jej poprzedniego właściciela – Spółki do Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w Burzeninie. Tym samym Rada Gminy działając jako strona postępowania (jako organ działający za Gminę) – Gmina Burzenin miał prawo na podstawie ww. przepisów podjąć uchwałę, co uzasadnia wniosek o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 10 lipca 2018 roku pełnomocnik Wojewody sprecyzował, iż wnosi o stwierdzenie, że kwestionowana uchwała został wydana z naruszeniem prawa. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd załączył do akt postępowania powołaną przez organ uchwałę nr VIII/40/07 Rady Gminy Burzenin z dnia 30 kwietnia 2007 roku w sprawie zgody na przystąpienie Gminy do realizacji przedsięwzięcia "Zagospodarowanie turystyczne rzeki Warty oraz Zbiornika Jeziorsko", wydaną na podstawie art. 18 ust.2 pkt 12 u.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej inne, niż akty prawa miejscowego ( art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -j.t. Dz.U.20171369 ze zm.) - przywoływanej dalej w jako "p.p.s.a.". Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Z mocy art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Wprowadzając sankcję nieważności (czy stwierdzenia wydania aktu z naruszeniem prawa), ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania. Skarga jest uzasadniona. Spór sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Rada Gminy Burzenin wykazała podstawę prawną podjęcia spornej uchwały. Przede wszystkim należy podnieść, iż trafnie Wojewoda wywodzi, że art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. nie jest samodzielną podstawą do podjęcia uchwały przez radę gminy. Przepis ten stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach (niż wymienione w punktach 1-14), zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Już literalne brzmienie przepisu wyraźnie odsyła do innych ustaw, w których należy poszukiwać podstawy materialnej do podjęcia uchwały przez organ samorządu gminy. Jak wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 18 sierpnia 2010 roku w sprawie II SA/Ke 392/10, "przepisy te - art. 7, ust.1, art. 18 ust.1 i ust.2 pkt 15 u.s.g. uzupełniają jedynie szczegółowe upoważnienie, które musi wynikać z przepisu rangi ustawowej, przy czym upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z ustawy. Ponadto powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Istnienia upoważnienia ustawowego do stanowienia przez jednostkę samorządu terytorialnego aktu prawa miejscowego w żadnym razie nie można domniemywać." (LEX nr 602451). Podobnie WSA Krakowie w wyroku z dnia 31 stycznia 2018 roku w sprawie II SA/Kr 1526/17 stwierdził (teza 2.), że art. 18 ust.2 pkt 15 u.s.g. upoważnia organy gminy do stanowienia w innych zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy i samodzielnie nie stanowi delegacji do stanowienia prawa." (LEX nr 2445796) Z cała pewnością nie daje podstawy do uchwałodawczej ingerencji rady gminy powołany w uchwale art. 11f ust.8 specustawy drogowej, czy art. 155 k.p.a. Zgodnie z art. 11f ust. 8 specustawy drogowej "do zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się odpowiednio przepis art. 155 k.p.a. z tym, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizacje tej inwestycji." Przepisy powyższe regulują zatem podstawy zmiany określonego rodzaju decyzji ostatecznej, wskazując przesłanki i krąg osób, uprawnionych do udziału w takim nadzwyczajnym postępowaniu. Nie zawierają jednak takiego upoważnienia ustawowego, o jakim stanowi art. 18 ust.2 pkt 15 u.s.g. Należy też zwrócić uwagę, że stroną w postępowaniu o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej był Gmina, zaś wbrew argumentom Rady Gminy Burzenin to nie Rada Gminy reprezentowała Gminę, a Wójt Gminy, jej organ wykonawczy, z mocy ustawy upoważniony do reprezentowania gminy na zewnątrz, zgodnie z zakresem kompetencji nadanych normami u.s.g. kompetencjami (art. 26 i art. 31 u.s.g.) Reasumując, wskazany jako szczegółowa podstawa prawna art. 11f ust. 8 specustawy nie stanowi samodzielnej podstawy i delegacji do wydania uchwały w trybie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., co czyni trafnym zarzut podjęcia uchwały z naruszeniem prawa a cała skargę zasadną. Jednakże zgodnie z art. 94 ust.1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g., albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Poza sporem jest, że sporna uchwała Rady Gminy nie jest aktem prawa miejscowego, zatem stwierdzenie jej nieważności ograniczone jest wskazanym rygorem czasowym. W takiej sytuacji sąd, stosownie do dyspozycji art. 147 § 1 k.p.a. są orzekł o jej wydaniu z naruszeniem prawa. O kosztach postępowania orzeczono z mocy art. 205 § 1 p.p.s.a. A.B.