II SA/Łd 404/08

Dnia 16 października 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Asystent sędziego Adrian Król, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2008 roku sprawy ze skargi T. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. ls W dniu 20 sierpnia 2007 r. A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. zwróciło się do Prezydenta Miasta P. z wnioskiem o pozwolenie na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, przy zbiegu ulic A. i B. w P. na działkach o nr ewid. 315/80- 315/89, obręb [...]. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydenta Miasta P. pełniący obowiązki Starosty Miasta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych (oznaczonych literami A i B) wraz z układem dróg wewnętrznych, zjazdami oraz instalacjami wewnętrznymi, zewnętrzną kanalizacją deszczową, usytuowanych na terenie działek u zbiegu ul. A. – B. w P. o nr ewid. 315/80-315/89, obręb [...]. Powyższe rozstrzygnięcie na skutek rozpatrzenia odwołań wniesionych przez T.L., M.P. i E.M. – P., decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] zostało uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy, powołał się na § 3 ust. 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, definiujący pojęcie kondygnacji i wskazał, iż z projektu budowlanego wynika, że budynki A i B zaprojektowano jako pięciokondygnacyjne, gdzie 1 kondygnację zaprojektowano poniżej terenu, podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy dopuszcza budowę obiektu maksymalnie 4-kondygnacyjnego o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej max 15 m. i dachu wielopołaciowym o kącie nachylenia max 30 stopni. Jego zdaniem, organ l instancji winien nałożyć na inwestora obowiązek usunięcia wskazanej nieprawidłowości w projekcie budowlanym, określając w tym celu stosowny termin, a po jego upływie w przypadku nieusunięcia wady projektu, wydać decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Poza tym, Wojewoda zwrócił uwagę na rozbieżność w numeracji działek określonej w decyzji o warunkach zabudowy i pozwoleniu na budowę, wskazując na konieczność ich wyjaśnienia. Podkreślił również, że skoro przedmiotowa inwestycja w sposób dopuszczalny przez przepisy techniczne oddziałuje na sąsiednie nieruchomości, to organ l instancji winien zapewnić stronom przed wydaniem decyzji możliwość zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta P. pełniący funkcję Starosty Miasta P. decyzją z dnia [...] r. Nr [...], znak [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), art. 104 K.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych (oznaczonych literami A i B) wraz z układem drogowym wewnętrznym, zjazdami oraz instalacjami wewnętrznymi, zewnętrzną kanalizacją deszczową, usytuowanych na terenie działek u zbiegu ul. A. – B. w P. o nr ewid. 315/80-315/89, obręb [...]. W uzasadnieniu, organ orzekający podniósł, iż powiadomił wszystkie strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Z możliwości tej skorzystała tylko M.P., która złożyła pismo, prosząc w nim o rezygnację z budowy budynku A. Oświadczyła, iż nie zgadza się na jego budowę, ponieważ jego wysokość oraz odległość od granicy spowoduje zacienienie działki nr 53/3 oraz dyskomfort wynikający ze zbyt bliskiego usytuowania okien przyszłych mieszkańców bloku. Podniosła, iż wzdłuż zachodniej granicy działki planowana jest budowa obwodnicy, co w rezultacie uniemożliwi wykorzystanie jej działki na cele budowlane oraz pod jakiekolwiek uprawy. Ustosunkowując się w dalszej części uzasadnienia decyzji do zarzutów strony, organ podniósł, iż projekt budowlany odpowiada decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 28 września 2006 r., sprostowanej następnie postanowieniami z dnia 12 września 2007 r. i 8 października 2007 r. w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (nie przekraczającej 15m), a także ilości kondygnacji zgodnie z wyjaśnieniami uzyskanymi w piśmie Pracowni Planowania Przestrzennego z dnia 5 grudnia 2007 r. znak PP.II.73284/16/07, w którym stwierdzono, iż zapis zawarty w decyzji i odnoszący się do gabarytów projektowanej zabudowy tj. dopuszczenia 4 kondygnacji dotyczy wyłącznie kondygnacji naziemnych, zgodnie z wnioskiem inwestora. Jeśli chodzi o numerację działek, to działka nr 315/35 została podzielona na 5 dziełek o nr ewid. 315/80- 315/84, zaś działka nr 315/38 została podzielona na 5 dziełek o nr ewid. 315/85-315/89. W kwestii ewentualnego zacienienia, Prezydent wskazał, iż prawo budowlane nie przewiduje ograniczeń z tytułu zacienienia działek sąsiadujących, normując jedynie kwestie zacienienia istniejących pomieszczeń mieszkalnych i użytkowych, a takie, jego zdaniem, nie znajdują się na działce nr 53/3. Podkreślił przy tym, że to inwestor decyduje o miejscu i lokalizacji określonej inwestycji i jeżeli projekt zamierzonej inwestycji tak jak ma to miejsce w tej sprawie jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i przepisami szczególnymi, organ administracji architektoniczno-budowlanej zobligowany jest zatwierdzić projekt i udzielić pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji odwołały się M.P. i T.L. Pierwsza z odwołujących zarzuciła naruszenie art. 7 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że budynek wielokondygnacyjny nie będzie stwarzał zagrożenia w korzystaniu z służącego jej prawa własności. Jej zdaniem, tłumaczenie, że intencją Biura Planowania Przestrzennego było pięć kondygnacji, a nie cztery jest nie dopuszczalne. Dodatkowo podniosła, iż w związku z budową nie były prowadzone ekspertyzy gruntu, pod którym jest rozlewisko wód podziemnych rzeki Strawy i wobec tego teren nie powinien zostać przekształcony na grunt budowlany. Zdaniem strony, sporna inwestycja wpłynie negatywnie na wartość rynkową jej działki. Z kolei, druga z odwołujących zarzuciła, iż planowana inwestycja spowoduje znaczny spadek wartości jej działek. Zdaniem T.L., organ winien zobowiązać inwestora do wypłaty odszkodowania z tytułu utraty wartości działek i zapewnić, że w czasie budowy działki o nr 53/3 i 134, stanowiące jej własność, nie będą użytkowane na cele związane z realizacją inwestycji. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], znak [...] (sprostowaną następnie postanowieniem z dnia [...] r. w zakresie prawidłowego oznaczenia inwestora) Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu l instancji. Uzasadniając wydaną decyzję organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, wywodząc, iż z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy wynika, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ma wynosić 15 m., co odpowiada czterem kondygnacjom. Tak też w ocenie organu, zaprojektowano obiekt. Odnosząc się do kwestii wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie o nr 134 i 53/3, Wojewoda podkreślił, że na tych nieruchomościach brak jest zabudowy mieszkaniowej, na którą sporny obiekt mógłby negatywnie wpływać w zakresie przesłaniania. W tej sytuacji, lokalizacja obiektu jest zgodna z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Poza tym, w zatwierdzonym projekcie budowlanym znajduje się zapis o konieczności kontroli geologicznej dna wykopu przed wykonaniem ław i stropów fundamentowych, co świadczy o niezasadności zarzutu M.P., dotyczącego braku spornej ekspertyzy. W ocenie Wojewody, nietrafne są również zarzuty drugiej odwołującej – T.L., w szczególności zarzut dotyczący sprzeczności decyzji o warunkach zabudowy z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustaw o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według niego, kwestia zgody właścicieli działek sąsiednich na wejście w czasie budowy na ich nieruchomość powinna być rozstrzygnięta z uwzględnieniem dyspozycji art. 47 Prawa budowlanego. Reasumując, organ odwoławczy wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, inwestycja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy z dnia 28 września 2006 r. znak PP.II.73310/214/06, planowana budowa budynku mieszkalnego nie narusza również uzasadnionego interesu osób trzecich. W tej sytuacji, zdaniem Wojewody, organ l instancji stwierdziwszy spełnienie wymagań określonych w art. 35 ust. 1 zobligowany był wydać decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, T.L. zarzuciła wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o sprzeczną z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzją o warunkach zabudowy. Wskazała, że powołana ustawa w art. 6 ust. 2 pkt 2 zapewnia jej prawo ochrony własnego interesu. Dodała przy tym, że w wyniku realizacji inwestycji zniszczone zostały uprawy, znajdujące się na terenie jej nieruchomości, a Straż Miejska nęka ją wezwaniami do usunięcia odpadów komunalnych, grożąc skierowaniem sprawy do Sądu Rejonowego w P. Odpowiadając na skargę, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w motywach kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej. Przedmiotem rozważań Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...], znak [...] (sprostowana następnie postanowieniem z dnia [...] r. w zakresie prawidłowego oznaczenia inwestora) utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie organu l instancji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych (oznaczonych literami A i B) wraz z układem drogowym wewnętrznym, zjazdami oraz instalacjami wewnętrznymi, zewnętrzną kanalizacją deszczową, usytuowanych na terenie działek oznaczonych nr ewid. 315/80-315/89, obręb [...], położonych u zbiegu ulic A. i B. w P. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W myśl art. 28 ust. 1 ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Pozwolenie na budowę obiektu budowlanego w świetle art. 32 ust. 4 może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego - art. 33 ust. 1. Zgodnie z art. 35 ust. 1 przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa wart. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę- art. 35 ust. 4. Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji w przedmiocie wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę nakłada na właściwy organ administracji architektoniczno - budowlanej obowiązek przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego, którego celem jest ustalenie kompletności projektu budowlanego i co istotne zbadanie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. W rozpoznawanej sprawie okolicznością nie budzącą żadnych wątpliwości jest fakt złożenia przez A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. wniosku o pozwolenie na budowę, do którego załączono: oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ostateczną decyzję o warunkach zabudowy z dnia 28 września 2006 r. znak PP.II.73310/214/06 i cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami, sprawdzeniami, informacją dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 b oraz zaświadczeniem przewidzianym w art. 12 ust. 7. Niespornym jest wobec tego, że inwestor złożył kompletny projekt budowlany, który jak słusznie ustalił to organ l instancji, a w ślad za nim Wojewoda [...] jest zgodny z regulacjami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz z ustaleniami wynikającymi z ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, co obligowało organ do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę. Godzi się w tym miejscu zauważyć, iż wspomniana decyzja o warunkach zabudowy mimo, że została sprostowana postanowieniami z dnia 12 września 2007 r. i 8 października 2007 r. w zakresie górnej krawędzi elewacji frontowej (nie przekraczającej 15m) oraz ilości kondygnacji, w sposób mogący budzić wątpliwości, to jednak w dacie orzekania w kwestii pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego funkcjonowała ona w obrocie prawnym i organ administracyjny orzekający w sprawie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego był nią związany. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, który skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela, że ostateczna decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, nawet zaskarżona do sądu administracyjnego, nie pozwala organowi administracji publicznej na odmowę lub na "wstrzymanie" się od wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Organ administracyjny ma zatem obowiązek wydać, w terminie jaki określa art. 35 k.p.a., ze skutkami, jakie wynikają z prawa budowlanego, decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę, chyba że zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego.(por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2002 r. sygn. II SA/Gd 126/00-LEX nr 76112). Innymi słowy, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w decyzji wiążą organ wydający pozwolenie na budowę (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 1999 r. sygn. IV SA 2296/96- LEX nr 46685). Nie oznacza to jednak, że w toku postępowania zmierzającego do wydania pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej jest uprawniony do badania legalności decyzji o warunkach zabudowy. Podobnie rzecz się przedstawia jeśli chodzi o postępowanie sądowoadministracyjne, którego przedmiotem, tak jak w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewody [...] utrzymująca w mocy rozstrzygniecie organu l instancji zatwierdzające projekt budowlany i udzielające A. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych (oznaczonych literami A i B) wraz z układem dróg wewnętrznych, zjazdami oraz instalacjami wewnętrznymi, zewnętrzną kanalizacją deszczową, usytuowanych na terenie działek u zbiegu ul. A. – B. w P. o nr ewid. 315/80-315/89, obręb [...]. Badając legalność takiej decyzji co zostało już zauważone na wstępie rozważań, Sąd zobligowany był ocenić wyłącznie jej zgodność z obowiązującymi w dacie jej podjęcia przepisami prawa materialnego - czyli w tym wypadku z przepisami ustawy Prawo budowlane i rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz z przepisami proceduralnymi, wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego. Poza zakresem rozważań Sądu była w niniejszym postępowaniu ewentualna kwestia oceny legalności decyzji o warunkach zabudowy, a do tego jak wynika z treści skargi, dążyła skarżąca T.L. Z tego też powodu zarzut strony dotyczący wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd uznał za nieskuteczny, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia wspomnianej ustawy strona mogła skutecznie podnosić na etapie postępowania zmierzającego do uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Podobnie bez znaczenia dla legalności zaskarżonej decyzji są zarzuty skarżącej dotyczące zniszczenia przez inwestora upraw, czy też zaśmiecania terenu jej nieruchomości w związku z realizacją inwestycji. Wspomniane zarzuty, mogą być przedmiotem ewentualnych roszczeń T.L. na etapie stosownego postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Nie mogą one natomiast mieć decydującego znaczenia dla bytu prawnego spornego aktu administracyjnego. W tych okolicznościach, Sąd nie stwierdziwszy jakichkolwiek podstaw prawnych do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego zobowiązany był oddalić skargę T.L. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. B.C.