II SA/Łd 404/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw, Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.), Asesor WSA Beata Czyżewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 24 lutego 2023 r. nr SKO.4119.67.2023 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W. z dnia 21 grudnia 2022 r., znak: GOPS.PA.5152.63.AW/2022; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu M.W. prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego w Ł. przy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Zaskarżoną decyzją z dnia 24 lutego 2023 r., znak: SKO.4119.67.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi po rozpatrzeniu odwołania T. M. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a." w zw. z art. 24 ust. 1, ust. 4, ust. 11, ust. 21 oraz ust. 22 ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1967 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.s.r." oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia 21 grudnia 2022 r. znak: GOPS.PA.5152.63.AW/2022 wydaną na podstawie art. 24 ust. 1, ust. 2 i ust. 26 u.s.r. w zw. z art. 7, art. 77, art. 104, art. 107 k.p.a. o odmowie przyznania dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła. Organ I instancji stwierdził, że lokal mieszkalny, w którym zamieszkuje i gospodaruje skarżący, jak również źródło ogrzewania tego lokalu są własnością Gminy W.. Jest to źródło ciepła, czyli kocioł na paliwo stałe zasilany peletem drzewnym, zainstalowany i eksploatowany w budynku należącym do zasobów gminnych, którego skarżący jest najemcą. Skarżący nie ponosi bezpośrednich kosztów na zakup opału, gdyż ogrzewaniem lokalu zajmuje się Gmina W., skarżący opłaca jedynie centralne ogrzewanie. Odwołanie od powyższej decyzji złożył T. M. wskazując, że ponosi odpłatność za ogrzewanie zgodnie ze wskazaniami licznika centralnego ogrzewania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi po rozpoznaniu powyższego odwołania utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium, po przywołaniu treści art. 24 ust. 1 u.s.r., wskazał, że źródło ogrzewania, które wykorzystywane jest w budynku mieszkalnym, w którym gospodarstwo domowe prowadzi skarżący, to kocioł na paliwo stałe, zasilany peletem drzewnym, zgłoszony do ewidencji CEEB przez właściciela, tj. Gminę W. Lokal mieszkalny jest własnością Gminy W. Organ wyjaśnił, że źródło ciepła czyli kocioł na paliwo stałe zasilany peletem drzewnym, który ogrzewa lokale w budynku pod adresem: [...], gm. W., należy do zasobów gminnych, a skarżący jest jedynie najemcą lokalu nr 2 i nie ponosi bezpośrednich kosztów na zakup opału, gdyż ogrzewaniem lokalu zajmuje się Gmina W. Skarżący natomiast ponosi opłaty jedynie za centralne ogrzewanie wobec czego nie posiada prawa do przyznania dodatku. Organ podkreślił, że skoro skarżący nie wykorzystuje do ogrzewania prowadzonego przez siebie gospodarstwa domowego żadnego ze źródeł wskazanych w art. 24 ust. 1 u.s.r. to brak było podstaw do przyznania T. M. dodatku dla gospodarstw domowych. U.s.r. nie przewiduje dodatku do opłat ponoszonych za centralne ogrzewanie. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi T. M. zaskarżył w całości decyzję organu II instancji zarzucając naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji i skierowania do ponownego rozpoznania, co doprowadziło do uznania, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, gdy tymczasem została ona wydana z naruszenie przepisów u.s.r.; 2. art. 24 u.s.r. poprzez uznanie, że sytuacja faktyczna skarżącego nie pozwala na przyznanie mu dodatku dla gospodarstw domowych przewidzianych w tym przepisie. Skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że zamieszkuje w lokalu mieszkalnym przydzielonym przez Gminę W. Lokal ten jest ogrzewany piecem na pelet drzewny. Piec znajduje się w budynku, w którym jest zajmowany lokal mieszkalny. Zarówno piec jak i lokal stanowią własność gminy W. Gmina dokonuje zakupu peletu, zaś koszty ogrzewania są dzielone na wszystkie lokale znajdujące się w budynku. W ocenie skarżącego organy wskazują na przesłanki stanowiące podstawę wydania decyzji odmownej, które nie znajdują swojego odzwierciedlenia w przepisach u.s.r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.". Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpatrywanej sprawie z wnioskiem o jej rozpoznanie w omawianym trybie zwróciły się obie strony, wobec czego nie było przeszkód do rozpoznania sprawy w omówionym trybie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst. jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w powyższym trybie i zakreślonych powyżej granicach sąd stwierdził, że naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1692 ze zm. - u.d.w.). Przy czym należy zauważyć, że organy obu instancji skupiły się jedynie na analizie fragmentu art. 24 tj. ust 1 i ust 2 ustawy; 1. Dodatek dla gospodarstw domowych przysługuje osobie w gospodarstwie domowym, w przypadku gdy głównym źródłem ciepła gospodarstwa domowego jest: 1) kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia albo piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane peletem drzewnym, drewnem kawałkowym lub innym rodzajem biomasy, albo 2) kocioł gazowy zasilany skroplonym gazem LPG, albo 3) kocioł olejowy - zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania zgłoszonych lub wpisanych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. 2. Przez gospodarstwo domowe, o którym mowa w ust. 1, rozumie się: 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe). Zdaniem Sądu warunkiem ustalenia prawa do dodatku jest wpis w bazie CEEB a nie prawo własności źródła ogrzewania. Także najem lokalu nie jest przeciwskazaniem do przyznania dodatku. Należy zauważyć, że ustawodawca w art. 1 pkt 2 wskazał, że ustawa reguluje zasady i tryb przyznawania, wypłacania oraz wysokość dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła, zwanego dalej "dodatkiem dla gospodarstw domowych", oraz właściwość organów w tych sprawach. Ustawodawca nic nie wspomina o konieczności zakupu opału a jedynie o wykorzystywaniu źródeł ciepła. Zgodnie z art. 2 pkt 6 u.w.t.r., lokalna sieć ciepłownicza oznacza sieć ciepłowniczą dostarczającą ciepło do budynków z lokalnych źródeł ciepła. Z kolei zgodnie z art. 2 pkt 7 u.w.t.r., lokalne źródło ciepła oznacza: a) kotłownię lub węzeł cieplny, z których nośnik ciepła jest dostarczany bezpośrednio do instalacji ogrzewania i ciepłej wody w budynku, b) ciepłownię osiedlową lub grupowy wymiennik ciepła wraz z siecią ciepłowniczą o mocy nominalnej do 11,6 MW, dostarczającą ciepło do budynków. Z art. 27g ust. 1 u.w.t.r. wynika, że zgłoszenia do CEEB dokonuje właściciel lub zarządca budynku lub lokalu. W rozporządzeniu Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 24 października 2022 r. w sprawie wzoru wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła (Dz.U. 2022 poz. 2194) znajdują się następujące objaśnienia: "Należy zaznaczyć także w przypadku, gdy ogrzewanie budynku realizowane jest przez wspólne główne źródło ciepła albo przez lokalną sieć ciepłowniczą, używające kotła zasilanego peletem drzewnym, drewnem kawałkowym albo innym rodzajem biomasy albo kotła gazowego zasilanego skroplonym gazem LPG, albo kotła na olej opałowy. W tym przypadku do wniosku należy załączyć oświadczenie właściciela lub zarządcy budynku o takim sposobie ogrzewania budynku zgodnie ze zgłoszeniem lub wpisem do centralnej ewidencji emisyjności budynków." W objaśnieniach wzoru wskazano, że "Przez lokalną sieć ciepłowniczą należy rozumieć sieć dostarczającą ciepło do budynków z lokalnych źródeł ciepła: 1) kotłowni lub węzła cieplnego, z których nośnik ciepła jest dostarczany bezpośrednio do instalacji ogrzewania i ciepłej wody w budynku, 2) ciepłowni osiedlowej lub grupowego wymiennika ciepła wraz z siecią ciepłowniczą o mocy nominalnej do 11,6 MW, dostarczającą ciepło do budynków – w rozumieniu art. 2 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków. Przez lokalną sieć ciepłowniczą nie należy rozumieć miejskiej sieci ciepłowniczej." Istotnym błędem organów było rozpatrzenie wniosku który był złożony na nie aktualnym formularzu. Gdyby organy zwróciły uwagę na ten fakt, to rozstrzygnięcie mogło zapaść innej treści. Należy zauważyć, że wzór formularza załączony do rozporządzeniu Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 24 października 2022 r. w sprawie wzoru wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła (Dz.U. 2022 poz. 2194) Zawiera dodatkowy pkt 4. Gospodarstwo domowe wnioskodawcy znajduje się w: ☐ budynku jednorodzinnym z zainstalowanym w nim głównym źródłem ogrzewania, ☐ budynku wielorodzinnym z zainstalowanym w nim głównym źródłem ogrzewania, ☐ budynku albo lokalu w budynku wielolokalowym, w których ogrzewanie jest realizowane przez lokalną sieć ciepłowniczą10), używającą kotła zasilanego peletem drzewnym, drewnem kawałkowym albo innym rodzajem biomasy albo kotła gazowego zasilanego skroplonym gazem LPG, albo kotła na olej opałowy. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że w budynku występuje wspólne główne źródło ciepła, którego skarżący nie zasila (nie kupuje sam peletu). Przy czym organy nie ustaliły czy skarżący ponosi koszty zakupu peletu w czynszu i jak te koszty są rozdzielane na mieszkańców, ewentualnie czy korzysta z gminnych rekompensat (jeśli takowe są) lub też gmina ponosi mniejsze koszty i w związku z tym najemcy również ponoszą mniejsze koszty ogrzewania. Organy nie ustaliły także czy gmina jako właściciel źródła ciepła i wytwórca ciepła wystąpiła o jakiekolwiek wsparcie. Ze stanu faktycznego można wnioskować, że kotłownia spełnia warunki, o których mowa w ustawie tj. moc jej nie przekracza 11,6 MW co oznaczałoby, że dodatek może przysługiwać. Wymaga to jednak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie. Wobec powyższego uznać należy, iż kwestionowane skargą rozstrzygnięcie podjęte zostało z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, jak i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać bowiem należy że w art. 7 k.p.a. ustawodawca nałożył na organy obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, zaś przepis art. 77 § 1 k.p.a. wskazuje na konieczność nie tylko wyczerpującego zebrania, ale również rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ustanowiona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu faktycznym i prawnym rozstrzygnięcia - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Tylko tak przeprowadzone postępowanie stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 11 k.p.a. Wskazać nadto trzeba, że w myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Podkreślenia wymaga również, że wynikający z art. 138 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. wymóg merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, nakłada na organ odwoławczy obowiązek rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy i żądań strony - w tym także zarzutów odwołania - oraz ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji, stanowi zaś o naruszeniu przywołanego wyżej art. 107 § 3 k.p.a. W badanej sprawie, zdaniem Sądu, organy niewątpliwie naruszyły wskazane przepisy, a ich naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pragnie zauważyć, że projekt ustawy stwierdza: "projektowana regulacja ma także na celu wsparcie gospodarstw domowych, w tym również gospodarstw najuboższych energetycznie, w pokryciu części kosztów wynikających ze wzrostu cen na rynku energii, w tym kosztów opału, oleju opałowego oraz gazu skroplonego LPG. Proponowana pomoc finansowa w postaci dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła, zwanego dalej "dodatkiem dla gospodarstw domowych", o którym mowa w rozdziale 3 ustawy, wspomoże budżety domowe oraz zwiększy poczucie bezpieczeństwa energetycznego i socjalnego. Tym samym rozwiązanie to przyczyni się do ograniczenia negatywnych skutków sytuacji międzynarodowej dla tych z gospodarstw domowych, dla których główne źródło ciepła zasilane jest peletem drzewnym, drewnem kawałkowym lub innym rodzajem biomasy albo skroplonym gazem LPG albo olejem opałowym". Zdaniem Sądu unormowania zawarte w ustawie zmierzają do zrekompensowania przez państwo jak najszerszej grupie gospodarstw domowych wysokich cen energii, w tym również kosztów zakupu opału. Ustawa uzależnił prawa do otrzymania dodatku jedynie od wykorzystywania źródła ciepła wpisanego do bazy CEEB. Ustawodawca, wyposażając organy administracji w bardzo szerokie narzędzia do weryfikacji okoliczności uprawniających do otrzymania tego świadczenia, a jednocześnie w dużej mierze upraszczając formalności proceduralne po stronie wnioskodawców, dążył bowiem do zapewnienia wsparcia finansowego jak największej liczbie gospodarstw domowych. Wobec powyższego sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a, i lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 68 ze zm.). ds