II SA/Łd 405/05

Dnia 8 sierpnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska,, Asesor Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Asystentka sędziego Dominika Janicka, po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2005 roku na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania H.S. dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka bez prawa do zasiłku rodzinnego na dziecko – Ł. S.. Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...] odmówił H.S. przyznania zasiłku rodzinnego i dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Jak wynika z uzasadnienia decyzji powodem odmowy było przekroczenie kryterium dochodowego określonego w przepisach prawa. Również w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] organ, powołując się na ustawę z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), stwierdził, iż dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka H.S. nie przysługuje, z uwagi na przekroczenie dochodu określonego w art. 5 ust. l i w art. 70a ust. 2 ustawy. Organ wskazał również, że załączone zaświadczenia od pracodawcy nie stanowią podstawy do stwierdzenia utraty dochodu, ponieważ nie nastąpiła zmiana warunków zatrudnienia i wynagrodzenia (brak umowy o pracę potwierdzającej zmianę stanowiska i wynagrodzenia w stosunku do dochodów za 2002 rok). W odwołaniu od powyższej decyzji H. S., wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy i ustalenie prawa dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, wskazała na obniżenie dochodów w stosunku do roku 2002 ze względu na reorganizację (połączenie kilku spółek w jedną "A" Polska Sztuka i Rękodzielnictwo). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ podał, iż zgodnie z treścią art. 47 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w okresie od l maja 2004 roku do dnia 31 sierpnia 2005 roku, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na podstawie dochodu uzyskanego przez rodzinę w roku kalendarzowym 2002 (zaświadczenie z urzędu skarbowego o wysokości dochodów). Po myśli art. 70 a ust. 2 osoba, która do dnia wejścia w życie ustawy otrzymywała świadczenie z funduszu alimentacyjnego i po dniu l maja 2004 roku nie otrzymywała dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, nabywa w okresie od dnia l maja 2004 roku do 31 grudnia 2004 roku, na wniosek, prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w wysokości 70% świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługującego w kwietniu 2004 roku, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 612 zł i rodzina spełnia pozostałe warunki określone w ustawie. Warunkiem przyznania dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka jest spełnienie kryterium dochodowego. Jak wynika z akt sprawy dochód w rodzinie H. S. wynosi 639,32 zł na osobę i przekracza ustalony próg. Przekroczenie dochodu, jak podał organ, jest niewielkie jednak ustawodawca nie przewidział żadnych ulg, ani odstępstw od określonego kryterium. Utrata dochodu, na którą powołała się strona, nie była brana przez organ pod uwagę, ponieważ nie stwierdził on, iż sytuacja dochodowa strony uległa pogorszeniu, na skutek utraty dochodu przez członka rodziny. H.S. jest zatrudniona na czas nieokreślony i otrzymuje w miarę stałe wynagrodzenie. Warunki pracy i płacy nie uległy zmianie, co potwierdza notatka służbowa z przeprowadzonej rozmowy telefonicznej. Ponadto, jak wywodził organ, utrata dochodu w świetle § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 27 września 2004 roku w sprawie trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, musi znamionować się cechami trwałości, co w rozpatrywanej sytuacji nie miało miejsca. Organ nie uznał za utratę dochodu zróżnicowania wysokości dochodu z tego samego źródła. Wobec tego dochód rodziny został ustalony zgodnie z art. 47 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w oparciu o zaświadczenie z urzędu skarbowego za 2002 roku. W konkluzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podało, iż rozumie trudną sytuację strony, jednakże organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ustawa nie przewiduje w tym zakresie tzw. uznania administracyjnego i indywidualnego traktowania sprawy, a normy w niej zawarte są normami bezwzględnie obowiązującymi i organ administracji nie może stosować ich inaczej, niż to wynika wprost z ich literalnego brzmienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi H.S. podała, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. jest niezgodna z prawem, bowiem organ wydając rozstrzygnięcie powinien opierać się na przepisach prawa, a nie na poglądach składu orzekającego. Zdaniem strony stwierdzenie organu, iż nie można uznać za utratę dochodu zróżnicowania dochodu z tego samego źródła, stanowi wykładnię rozszerzającą przepis, której w przypadku odmowy ustalenia prawa nie można stosować. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując uzasadnienie kontestowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga H.S. jest zasadna. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje, zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. W tej sytuacji podkreślić należy, że Sąd nie ma uprawnień do przyznania wnioskowanego świadczenia dla skarżącej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zdaniem składu orzekającego, w przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. naruszyło przepisy prawa materialnego, jak również zasady postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 70a ust. 2 ustawy, osoba, która do dnia wejścia w życie ustawy otrzymywała świadczenie z funduszu alimentacyjnego i po dniu 1 maja 2004 roku nie otrzymywała dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, nabywa w okresie od dnia 1 maja 2004 roku do dnia 31 grudnia 2004 roku, na wniosek, prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w wysokości 70% świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługującego w kwietniu 2004 roku, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 612 zł i rodzina spełnia pozostałe warunki określone w ustawie. W okresie od dnia 1 maja 2004 roku do dnia 31 sierpnia 2005 roku wysokość miesięcznego zasiłku rodzinnego to suma 43,00 zł na pierwsze i drugie dziecko, a prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na podstawie dochodu uzyskanego przez rodzinę w roku kalendarzowym 2002 (art. 47 ustawy). Dla analizy przedmiotowej sprawy niezbędną jest również wykładnia pojęcia "utraty dochodu". Przepis szczególny w zakresie zmiany sytuacji dochodowej rodziny zawiera § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 27 września 2004 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 213, poz. 2162). Norma ta stanowi, iż w przypadku gdy po upływie roku kalendarzowego, z którego dochód rodziny stanowił podstawę ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, sytuacja dochodowa rodziny uległa pogorszeniu na skutek utraty dochodu przez członka rodziny, od dochodu rodziny odejmuje się kwotę utraconego miesięcznie dochodu. Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na wniosek, począwszy od miesiąca, w którym złożono ten wniosek, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym nastąpiła utrata dochodu. W stanie faktycznym sprawy H.S. złożyła wniosek o ustalenie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego. Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, bowiem uznał, że przedstawione przez stronę zaświadczenie nie stanowi podstawy do stwierdzenia utraty dochodu, ponieważ nie nastąpiła zmiana warunków zatrudnienia i wynagrodzenia. Organ II instancji utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Tym samym organy obu instancji połączyły pojęcie utraty dochodu z zaprzestaniem zatrudnienia lub zmianą warunków pracy i płacy. Zdaniem składu orzekającego w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia zależności między "utratą dochodu" a zaprzestaniem zatrudnienia lub zmianą jego warunków. Ani ustawa o świadczeniach rodzinnych, ani rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 27 września 2004 roku nie definiują pojęcia "utrata dochodu". Dlatego więc dla sprecyzowania pojęcia "utraty dochodu" należy posłużyć się definicją określenia "utrata" zawartą w Słowniku Języka Polskiego PWN – Tom III, gdzie stanowi się, iż utrata to utracenie, stracenie czegoś lub kogoś; strata, ubytek, zanik. W określeniu "strata" w sensie ekonomicznym należy natomiast rozumieć m. in. wielkość, o którą uległy zmniejszeniu własne fundusze. Utrata to bez wątpienia to, co ubyło, różnica ilościowa między tym, co było przed ubyciem i co jest po ubyciu; luka. Wobec tego zdaniem składu orzekającego w pojęciu "utraty dochodu" mieści się czasowe jego zmniejszenie, nawet takie, które nie łączy się ze zmianą warunków zatrudnienia bądź jego utratą. Sąd w sprawie chciałby zwrócić ponadto uwagę na uchybienie proceduralne popełnione przez organ. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji podało, iż okoliczność braku zmiany warunków płacy i pracy potwierdza załączona do akt notatka służbowa z przeprowadzonej rozmowy telefonicznej. Jednakże należy wskazać, iż przesłane przez organ akta administracyjne nie zawierają takiej notatki. W ten sposób powołanie się przez organ na dokument, którego nie ma, stanowi naruszenie przepisu art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Ustalenia poczynione na podstawie takiego dokumentu należy ocenić jako dowolne. Wobec wskazanych powyżej nieprawidłowości Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Sąd orzekł na mocy unormowania art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.