II SA/Łd 405/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska Protokolant st. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki strzelnicy typu otwartego oddala skargę. dc Decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2020r., poz. 256), zwanej k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...], nakazującą M. M. rozbiórkę strzelnicy typu otwartego składającej się z: wałów ziemnych (nasypów) wysokości od 3m do 4,5m; wiaty o konstrukcji drewnianej o wymiarach w rzucie poziomym 9,50m x 2,94m; wiaty o konstrukcji drewnianej o wymiarach w rzucie poziomym 1,45m x 6,10m; 3 ekranów o konstrukcji drewnianej o wymiarach w rzucie poziomym 0,56m x 13,10m każdy; wiaty o konstrukcji drewnianej o wymiarach w rzucie poziomym 1,43m x 3,07m; wiaty o konstrukcji drewnianej o wymiarach w rzucie poziomym 12,40m x 1,45m wraz z częścią gospodarczą o wym. 3,20m x 4,40m; namiotu brezentowego o wymiarach w rzucie poziomym 6, 0m x 8, 0m; zadaszonego stołu o wymiarach w rzucie poziomym 1,68m x 0,69m, zlok. na terenie działki nr ewid. 29/29 i 29/28 w m. B., gm. D.. W obszernym uzasadnieniu tej decyzji Wojewódzki Inspektor wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 7 marca 2019r., sygn. akt II SA/Łd 966/18, uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych związanych z budową wałów ziemnych o dł. od 15,0 do 50,0 m i wys. ok 4,0 do 6,0 m tworzących strzelnicę typu otwartego. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że organy nadzoru budowlanego winny precyzyjnie ustalić przedmiot w stosunku, do którego prowadzone jest postępowanie administracyjne, dokonać analizy naruszenia przez sporną strzelnicę przepisów prawa ochrony środowiska i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, wyjaśnić podmiot inwestora spornego obiektu, a także stron tego postępowania oraz zweryfikować, czy w sprawie zastosowanie nadal znajduje przepis art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019r., poz. 1186), zwanej pr.b., czy też właściwy jest przepis art. 48 ust. 1 tej ustawy. Wojewódzki Inspektor stwierdził, że nie zawarto w przepisach art. 28 i art. 29 pr.b. inwestycji będącej strzelnicą; jednakże składa się ona zazwyczaj z kilku obiektów budowlanych, budowli lub budynków i ustawa pr.b. nakazuje traktować taką inwestycję jako całość techniczno-użytkową i tym samym nie można przyjąć, iż jej budowa może zostać wykonana na podstawie zgłoszenia. Ustalił również, iż przedmiotem prowadzonego postępowania jest strzelnica typu otwartego zlokalizowana na działkach nr ewid. 29/29 i 29/28 w miejscowości B., gm. D., składająca się (o określonych przez organ wymiarach) z: wałów ziemnych (nasypów), 4 wiat o konstrukcji drewnianej (w tym jedna z częścią gospodarczą), 3 ekranów o konstrukcji drewnianej, namiotu brezentowego, zadaszonego stołu. Wały ziemne zostały zakwalifikowane jako budowla ziemna w rozumieniu art. 3 pkt 3 pr.b. Inwestor wykonał zatem nasypy ziemne oraz inne obiekty, tj. wiaty, namioty, stoły, ekrany, nieposiadających fundamentów, nietrwale związanych z gruntem, a wszystkie te elementy składają się w całość techniczno-użytkową, tj. strzelnicę, bowiem pozostają w związku funkcjonalnym nakierowanym na realizację podstawowego zadania polegającego na organizowaniu ćwiczeń w strzelaniu. Mając na uwadze ostateczną decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] odmawiającą M. M. ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, Wojewódzki Inspektor stwierdził, że nie ma możliwości legalizacji spornej strzelnicy, w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 pr.b., a zatem konieczne jest nakazanie jej rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 pr.b. Natomiast ogrodzenie i nieutwardzony dojazd do strzelnicy nie zostały objęte przedmiotem postępowania, ponieważ nie stanowią części techniczno-użytkowej spornego obiektu. Wojewódzki Inspektor oparł się na stanowisku Wójta Gminy D. zawartym w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] i przyjął, iż obiekt nie jest klasyfikowany jako mogący potencjalnie znaczącą oddziaływać na środowisko – według rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016r., poz. 71 ze zm.). Nadto wskazał, że przedstawiony przez inwestora zasięg izofony 50 dB przekracza ponad 50 dB (dzień - czas pracy strzelnicy), a w jego zasięgu znajduje się wiele działek zabudowy jednorodzinnej w tym działka 29/27, tj. sąsiednia nieruchomość, której właściciele – M. P.-G. oraz K. G. - zostali przez organ I instancji uznani za strony postępowania. Przedmiotowa strzelnica typu otwartego przekracza dopuszczalne poziomy hałasu nawet dla pojedynczych strzałów, co stanowi naruszenie przepisu art. 112 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2019r. poz. 1396), zwanej prawo ochrony środowiska. Wojewódzki Inspektor zwrócił uwagę, że jak wskazano w decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] nie można się zgodzić i uznać za prawidłowe wyniki działań, wskazanych w załączonym przez inwestora "Operacie akustycznym strzelnicy sportowej na działkach 29/29, 29/28, obręb [...] w gm. D." sporządzonym przez P. W. - A, jakie mają wyeliminować oddziaływanie ponadnormatywnym hałasem na zabudowę jednorodzinną. Operat ten nie uwzględnia konfiguracji terenu, w szczególności poziomu gruntu strzelnicy ani poziomu terenu działki nr ewid. 29/27, ani też nie bada hałasu skumulowanego powstałego w wyniku jednoczesnych strzelań na obiekcie, nie określa wymaganej zdolności tłumienia planowanych ekranów, ani nie bierze pod uwagę czasu wzrostu drzewostanu leśnego dla zakładanych nowych naniesień. Według Wojewódzkiego Inspektora, K. M. nie jest inwestorem spornej inwestycji, ani też nie legitymuje się prawem do dysponowania tej nieruchomości na cele budowlane. Zatem jedynym inwestorem rzeczonej strzelnicy jest M. M., legitymujący się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. M. M. zawarł w dniu 23 sierpnia 2016r. z S. M. i M. M. umowę dzierżawy działek o nr ewid. 29/29 i 29/28 położonych w miejscowości B.. Wojewódzki Inspektor wskazał również, że ze sporną strzelnicą graniczą działki o nr ewid.: 29/27 - stanowiąca własność M. P.-G. i K. G.; 29/26 - stanowiąca własność E. S.; stanowiąca własność A. i G. C.; 128 i 103 - stanowiące własność Skarbu Państwa, czyli Starosty [...]. Działka o nr ewid. 100, która również graniczy z działkami o nr ewid. 29/29 i 29/28, stanowi własność Skarbu Państwa i jest to rzeka B.. Zatem za strony tego postępowania zasadnie – według Wojewódzkiego inspektora - uznano wszystkich właścicieli sąsiednich nieruchomości, Starostę [...], jak również S. M. i M. M., właścicieli działek o nr ewid. 29/29 i 29/28, a także M. M. - inwestora spornego obiektu. Skargę na tę decyzję złożył M. M., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie wpływu nakazu rozbiórki wałów ziemnych na znajdujące się na terenie strzelnicy środowisko naturalne, a w szczególności na obecne tam gatunki chronione. Na podstawie tych zarzutów pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych. Pełnomocnik skarżącego podniósł, że wały ziemne, które powstały prawie 4 lata temu stały się elementem środowiska naturalnego i siedliskiem różnych gatunków zwierząt. Obszar, na którym znajduje się strzelnica jest bogaty w obecność między innymi bobrów, które w bliskiej okolicy budują tamy, przyczyniające się między innymi do podniesienia poziomu wód gruntowych. Dodał również, że wały te są już ściśle porośnięte roślinami i zespolone z otaczającą przyrodą. Pełnomocnik stwierdził również, że przepisy prawa materialnego nie zakładają wprost uzgodnienia ewentualnego nakazu rozbiórki z organem ochrony środowiska, ale szereg przepisów prawa budowlanego wskazuje na to, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego powinny stać na straży środowiska naturalnego, a zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 pr.b. organ nadzoru budowlanego wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych innych niż samowola budowlana, w szczególności gdy są wykonywane w sposób mogący zagrozić środowisku. Tym bardziej – zdaniem pełnomocnika - organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do zbadania, czy realizacja nakazu rozbiórki nie spowoduje zagrożenia dla środowiska. W odpowiedzi na tę skargę Wojewódzki Inspektor wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Inspektor nie naruszył – wbrew twierdzeniom zawartym w skardze - przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., jak również przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 art. 48 pr.b. Przyjmując za punkt oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 marca 2019r., sygn. akt II SA/Łd 966/18 – Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie zauważa, że organy wykonały sformułowane w tym wyroku wytyczne, czym wypełniły dyspozycję art. 153 p.p.a. Wykonując te wytyczne organy przeprowadziły wszechstronne postępowanie wyjaśniające i dowodowe na okoliczność przedmiotu postępowania i jego inwestora; zgodności spornej inwestycji z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (wobec braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu) i innymi przepisami, w tym przepisami ochrony środowiska; oraz właściwego kręgu stron postępowania. Zebrany w sprawie materiał dowodowy i dokonane ustalenia faktyczne wskazują jednoznacznie, iż w sprawie zastosowanie znajduje art. 48 ust. 1 pkt 1 pr.b. Zgodnie z tym przepisem organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Kwestią bezsporną na tym etapie postępowania jest, iż sporna inwestycja, zgodnie z art. 28 ust. 1 pr.b. wymagała pozwolenia na budowę i wobec jego braku powstała w warunkach samowoli budowalnej. Nie ma też najmniejszej wątpliwości, że sporny obiekt – strzelnica otwarta, obejmująca wały ziemne i wiaty oraz inne urządzenia do strzelania, stanowi samowolę budowlaną, a jej zalegalizowanie wymaga – stosownie do art. 48 ust. 2 pr.b. – m.in. stwierdzenia zgodności z przepisami planu miejscowego, a w razie jego braku z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast w przypadku braku zgodności inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy, co w myśl z art. 48 ust. 2 pr.b. jest jednym z warunków koniecznych do legalizacji samowoli budowlane, organy zobligowane są do wydania nakazu rozbiórki. Okoliczność zgodności strzelnicy z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi istotę sporu między stronami postępowania i uczestnikami. W tej sprawie Wójt Gminy D. ostateczną decyzją z dnia [...] odmówił bowiem M. M. ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Nielegitymowanie się przez inwestora tą decyzją jest wystarczającą okolicznością uzasadniającą nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu. Niemniej jednak organy dokonały również sprawdzenia zgodności samowoli budowlanej z przepisami ochrony środowiska oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014r., poz. 112). Dokonując tej analizy oparły się na ustaleniach przedstawionych w decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...]. W decyzji tej Wójt stwierdził, że w obszarze analizy zlokalizowano tereny chronione akustycznie. Oznaczono je na rysunku analizy. Są to tereny zabudowy jednorodzinnej z dopuszczalnymi poziomami hałasu 50 dB (dzień) i 40 dB (noc), tereny zabudowy zagrodowej z dopuszczalnymi poziomami hałasu 55 dB (dzień), 45 dB (noc), tereny mieszkaniowo - usługowe z dopuszczalnymi poziomami hałasu 55 dB (dzień), 45 dB (noc), tereny rekreacyjno – wypoczynkowe, za które uznano zabudowę rekreacji indywidualnej - z dopuszczalnymi poziomami hałasu 55 dB (dzień), 45dB (noc). Analizując przedstawiony przez inwestora zasięg izofony 50 dB organy ustaliły, że w zasięgu przekroczonego hałasu ponad 50 dB (dzień - czas pracy strzelnicy) znajduje się wiele działek zabudowy jednorodzinnej. Są to dz. nr ewid. 29/27 i 25/5 (przekroczony poziom dopuszczalnego hałasu większy jak 55 dB) oraz działki nr 29/13, 29/12, 29/10, 29/11, 29/8, 29/3, 68/1, 67 - w budowie budynek mieszkalny jednorodzinny - przekroczony hałas większy jak 50 dB. Z tej oceny wynika – co pokreśliły organy – że nawet pojedyncze wystrzały będą generowały hałas niezgodny z przepisami, w zakresie wpływu na zabudowę mieszkaniową. Tym samym doszło do naruszenia art. 112 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, który nakazuje ochronę przed hałasem poprzez utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie. Organy nie uznały za prawidłowe wyniki przedstawione w przedłożonym przez skarżącego "Operacie akustycznym strzelnicy sportowej na działkach 29/29 i 29/28 obręb [...] w gm. D.", stwierdziły bowiem nieprawidłowości w tym operacie, w szczególności pominiecie skumulowanego hałasu czy ukształtowania terenu. Zasadnie też Wojewódzki Inspektor podkreślił – opierając się na ustaleniach decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] - iż sporna strzelnica nie została sklasyfikowana jako mogąca potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko według rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (DZ. U. z 2016r., poz. 71 ze zm.). Oceny tej dokonał wprawdzie na podstawie rozporządzenia, które obowiązywało do 10 października 2019r. (stan prawny zgodny na dzień wydania decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...]2019r.), jednakże także według regulacji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko sporna inwestycji nie została zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Znaczne przekroczenie normatywnego poziomu hałasu, generowanego podczas użytkowania strzelnicy, wyklucza natomiast uznanie jej za zgodną z prawem w tym zakresie. W tych okolicznościach Sąd stwierdza, że zarzuty skargi odwołujące się do walorów środowiskowych i zasiedlenia samowolnie usypanych wałów przez bobry nie zmierzają do podważenia stanowiska organów obu instancji, a sprowadzającego się do tezy, że brak pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wyklucza zalegalizowanie spornej inwestycji. Podniesione w skardze gołosłowne argumenty – choć ważkie z punktu widzenia środowiska – nie mogą uzasadniać odmiennej oceny zaskarżonej decyzji, a mianowicie uznania jej za naruszającą prawo. Nie można przecież zapominać, iż obecne ukształtowanie terenu na spornym obszarze jest wynikiem samowolnego nasypania wałów, a obecny stan środowiska w tym obszarze jest następstwem tej samowoli. Ekspansja roślinności i zwierząt oraz adaptacja do "nowych" warunków środowiska jest naturalnym procesem biologicznym i środowiskowym, nie pozostającym w korelacji z charakterem spornych robót. Środowisko naturalne ma bowiem naturalną zdolność do adaptacji do zmieniających się warunków i okoliczność ta nie niweczy (nie konwaliduje) samowoli budowlanej. A co istotniejsze tego rodzaju okoliczności nie stanowią w świetle art. 48 ust. 1 pr.b. relewantnej prawnie okoliczności zalegalizowania samowoli budowlanej, a ściślej ustawowej negatywnej przesłanki uniemożliwiającej wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 marca 2020r., II SA/Go 4/20, Lex nr 2895562, i z dnia 21 listopada 2019r., II SA/Go 619/19, Lex nr 2751674). Ponadto wykonanie obowiązku rozbiórki wałów – pomimo rzekomego zasiedlenia ich przez bobry – jest możliwe przy zachowaniu staranności robót rozbiórkowych i bez szkody dla owych bobrów i przeniesienia ich ewentualnego siedliska. Obowiązujące przepisy prawa nie zobowiązują również organów nadzoru budowlanego do uzgadniania czy opiniowania nakazu rozbiórki wydanego na podstawie art. 48 ust. 1 pr.b. z organowi ochrony środowiska. Wszelkie natomiast konsekwencje związane z wykonaniem nałożonego na inwestora nakazu rozbiórki, jak dotyczącego samowoli budowlanej czyli działania bezprawnego, obciążają tego inwestora. Przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu przez strzelnicę natomiast wątpliwym czyni podnoszone w skardze wysokie walory środowiskowe, zaistniałe w wyniku samowoli budowlanej i ekspansji środowiska na usypane wały. Trudno także wyobrazić sobie, by wały zasiedliły bobry, które jak wszystkie zwierzęta z natury lubią ciszę i spokój. Ponadnormatywny poziom hałasu nie jest zatem sprzyjającym czynnikiem zasiedlenia wałów przez bobry czy inne zwierzęta. Oczywistym jest też, że teren po rozebraniu wałów szybko zostanie poddany ekspansji roślinności i zwierząt a zakłócona samowolą budowlaną równowaga środowiskowa zostanie w sukcesywnie krótkim czasie przywrócona przez samą naturę, mającą duże zdolności adaptacyjne. Trawy i niska roślinność leśna – co powszechnie wiadomym jest - dość podatna na ekspansję przestrzenną. Niezależnie od tego Sąd stwierdza, że organy – stosownie do zaleceń poprzednio podjętego w tej sprawie wyroku z dnia 7 marca 2019r., sygn. akt II SA/Łd 966/18 – w sposób niebudzący wątpliwości ustaliły, że inwestorem spornej strzelnicy jest M. M., który legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynikającym z umowy dzierżawy działki o nr ewid. 29/29 i 29/28 zawartej w dniu 23 sierpnia 2016r. Natomiast K. M. zasadnie nie została uznana za inwestora. Brak jest bowiem jakichkolwiek dowodów na to, iż jest ona inwestorem czy dysponentem działki na cele budowalne. Za strony postępowania z kolei zasadnie zostali uznani właściciele nieruchomości, na które strzelnica – z uwagi na przekroczony normatywny dopuszczalny poziom hałasu - oddziałuje w sposób niekorzystny. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. B.A.