II SA/Łd 406/05

Dnia 23 sierpnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2005 roku na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.) stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] o uchyleniu ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] nr [...] oraz odmowie stwierdzenia wygaśnięcia z dniem 17 stycznia 1989 r. decyzji - zezwolenia nr [...] z dnia [...]. nr [...] Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Ł. – Ś. na zawarcie umowy o przekazaniu pomiędzy A Zakładem w Ł. a A Przedsiębiorstwem Wielobranżowym i Usług Socjalnych w Ł. nieruchomości położonej w Ł. przy ul. E. (ul. O. 119/129) oznaczonej na mapie geodezyjnej zaewidencjonowanej w składnicy geodezyjnej w dniu 8 grudnia 1988 r. za nr [...] jako działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...], o łącznej powierzchni 23.848 m.kw. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ ustalił, że decyzja z dnia [...] została doręczona między innymi A Sp. z o.o. – jako stronie postępowania oraz adw. M. K. – jako pełnomocnikowi W. M. – dyrektora Oddziału A. Odwołanie od tej decyzji złożyła adw. M. K. jako pełnomocnik A S.A. w W. Oddział A w Ł. Wojewoda [...] podjął czynności wyjaśniające, czy odwołanie zostało złożone w terminie i przez osobę uprawnioną. Ustalił, że w aktach znajduje się pełnomocnictwo z dnia 17 października 2002 r. udzielone adw. M. K. przez W. M. do zastępowania go w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]. Stwierdził, że znajduje się tam również kopia pełnomocnictwa ogólnego z dnia 9 października 2000 r. udzielonego W. M. do działania na rzecz spółki A S.A. w W. w sprawach pozostających w związku z działalnością Oddziału A. toczących się między innymi przed terenowymi organami administracji rządowej oraz współdziałania z innym pełnomocnikiem ustanowionym w Oddziale do udzielania pełnomocnictw dalszych. Organ wskazał, że pełnomocnictwo to zostało zastąpione przez pełnomocnictwo o identycznej treści z dnia 23 lipca 2003 r.. A następnie w dniu 3 czerwca 2003 r. Spółka A w W. udzieliła W. M. pełnomocnictwa do reprezentowania Spółki z wyłączeniem uprawnienia do ustanawiania dalszych pełnomocnictw. Pełnomocnictwo to obowiązywało w dniu złożenia spornego odwołania. Natomiast od dnia 15 września 2004 r. W. M. jest upoważniony do działania w imieniu A S.A. w W. na podstawie nowego pełnomocnictwa, które również wyłącza uprawnienie do ustanawiania dalszych pełnomocnictw. Jednocześnie jest on umocowany do reprezentowania A Sp. z o.o. w W. w zakresie działania Oddziału A. Organ ustalił również, że A Sp. z o.o. w W. została utworzona aktem notarialnym z dnia [...], a z dniem wpisu do Krajowego Rejestru Sądownictwa – Rejestru Przedsiębiorców tj. 24 stycznia 2003 r. uzyskała osobowość prawną i stała się odrębnym od A S.A. w W. podmiotem prawa (pomimo, iż A S.A. jest jej jedynym udziałowcem). Na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] wniesiono do niej jako aport zorganizowane części przedsiębiorstwa Spółki A S.A. w W., w tym Oddział A obejmujący nieruchomości o uregulowanym stanie prawnym (akt notarialny z dnia [...]). Nieruchomości, które pozostawały w dyspozycji A S.A. w W., co do których nie przysługiwało Spółce prawo własności, czy użytkowania wieczystego, pozostały składnikiem majątku A S.A., a do takiej kategorii należy nieruchomość położona w Ł. przy ul. E. (ul. O. 119/129) oznaczonej jako działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...], o łącznej powierzchni 23.848 m.kw. Na podstawie tych ustaleń Wojewoda [...] przyjął, że stroną niniejszego postępowania jest A S.A. w W. i status strony Spółka ta miała też w dniu wydania zaskarżonej decyzji ([...]) i w momencie złożenia od niej odwołania (22 października 2003 r.). Wojewoda [...] uznał, że odwołanie złożone przez adw. M. K. zostało złożone przez osobę nie mającą legitymacji prawnej do wniesienia tego środka zaskarżenia. Wyjaśnił, iż niezależnie od tego, że adw. K. powołała się na pełnomocnictwo do działania w imieniu A S.A. w W. – Oddział A w Ł., czyli podmiotu, który w dniu wniesienia odwołania nie istniał (bo Oddział Zakład A został wniesiony jako aport do A Sp. z o.o. w W.), to jej pełnomocnictwo wygasło przed wniesieniem odwołania tj. 3 czerwca 2003 r., kiedy jej mocodawca W. M. został umocowany wyłącznie do osobistego działania w imieniu i na rzez A S.A. i nie miał prawa ustanawiać dalszych pełnomocników. W ocenie Wojewody [...] pełnomocnictwo dla adw. M. K. od początku nie dawało jej prawa do występowania w niniejszym postępowaniu w imieniu strony tj. A S.A. w W., gdyż jej mocodawca W. M. mógł udzielać dalszych pełnomocnictw tylko we współdziałaniu z innym pełnomocnikiem ustanowionym w Oddziale. Organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania, gdyż adw. M. K. pomimo wezwania, nie złożyła dokumentu potwierdzającego jej umocowanie do reprezentowania strony. Postanowienie to zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A S.A. w W. wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]. Zaskarżonemu postanowieniu Spółka zarzuciła naruszenie art. 64 § 2 kpa w związku z art. 9 kpa przez zaniechanie obowiązku wezwania wnoszącego odwołanie do usunięcia braków pełnomocnictwa lub samą stronę do podpisania odwołania w terminie 7 dni. Stwierdziła, że dopiero nie wykonanie powyższego mogłoby skutkować wydaniem zaskarżonego postanowienia, opartego bezzasadnie na podstawie art. 134 kpa. Spółka wskazała, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] powinna być również uchylona, gdyż wydana była z udziałem niewłaściwie umocowanego pełnomocnika, na co wskazał Wojewoda [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał argumentację podniesioną w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo odniósł się do zarzutu skargi o obowiązku wezwania strony do potwierdzenia odwołania w wyznaczonym terminie wskazując, iż taki obowiązek nie wynika z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyraził pogląd, iż w takiej sytuacji można posiłkowo stosować w postępowaniu administracyjnym zasady wyrażone w Kodeksie cywilnym (wskazując na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2000 r. I SA 1535/98). W szczególności art. 104 kc, z którego wynika, że jednostronna czynność prawna dokonana w cudzym imieniu bez umocowania lub z przekroczeniem jego zakresu jest nieważna, a taką czynnością jest odwołanie i brak jakim było ono dotknięte nie może być usunięty w późniejszym czasie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 3 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 ust.1 p.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd administracyjny stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy; Wojewoda [...] wydając zaskarżone postanowienie naruszył przepisy procedury administracyjnej, art. 7, art. 9, art. 63 § 3 i art. 64 § 2 kpa i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie podnieść należy, iż zgodnie z przepisem art. 63 kpa podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej, a także ustnie do protokołu. Podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego. Jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możliwości ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania (art. 64 § 1 kpa). Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 kpa). Pozostawienie więc podania bez rozpoznania jest dopuszczalne tylko i wyłącznie wówczas, gdy wnoszący podanie nie zadośćuczynił prawidłowemu wezwaniu organu do usunięcia braków w terminie 7 dni. Przepis ten powinien być interpretowany przy uwzględnieniu dyrektyw wynikających z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i art. 9 kpa. To oznacza, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7). Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 kpa). Niezastosowanie się do powyższych zasad oraz niewykonanie wymogu art. 64 § 2 kpa nie może prowadzić do rozstrzygnięcia żądania strony na jej niekorzyść. W niniejszej sprawie organ ustalił, iż odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] zostało złożone przez pełnomocnika bez należytego umocowania. Wezwał więc pełnomocnika strony w trybie art. 50 § 1 i art. 33 § 3 w zw. z art. 140 kpa do doręczenia oryginału lub uwierzytelnionego odpisu pełnomocnictwa (pismo z dnia 23 marca 2004 r.) a następnie A Sp. z o.o. Oddział A do złożenia pełnomocnictwa udzielonego adw. M. K. przez tę Spółkę (pismo z dnia 15 września 2004 r.) oraz do złożenia dokumentów wykazujących, kto jest stroną w postępowaniu administracyjnym objętym decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia 26 września 2003 i do złożenia aktualnego pełnomocnictwa dla W. M. (pismo z dnia 15 listopada 2004 r.). Organ administracyjny nie skorzystał z trybu art. 64 § 2 kpa i nie wezwał strony (po ustaleniu, kto jest stroną w niniejszym postępowaniu) do wyjaśnienia i ewentualnego potwierdzenia czynności pełnomocnika. Nie wziął też pod uwagę stanowiska wyrażonego w piśmie pełnomocnika Spółki A S.A. Dyrektora W. M. (którego pełnomocnictwo do działania przed organami administracyjnymi nie było kwestionowane) zawierającego oświadczenie, iż potwierdza wszystkie czynności dokonane z udziałem adw. M. K., w tym złożone odwołanie, jako zgodne z jego wolą (pismo z datą 7 października 2004 r.). W sytuacji kiedy, tak jak w sprawie niniejszej niewątpliwe jest, że wnoszący odwołanie nie czyni tego we własnym imieniu, lecz w imieniu innej osoby (strony postępowania), pamiętać należy, że odwołanie składa strona, jedynie działająca przez pełnomocnika, wobec czego nie złożenie przez pełnomocnika stosownego upoważnienia winno skutkować wezwaniem samej strony do podpisania odwołania (art. 63 § 3 kpa) w terminie i pod rygorem zastrzeżonym w art. 64 § 2 kpa. Nieprawidłowe zaś było w takiej sytuacji wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania (patrz: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 19 czerwca 1998 r. I SA/Lu 641-642/97). Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania bez umożliwienia stronie usunięcia tego braku, albo pominięcie jej stanowiska potwierdzającego czynności pełnomocnika stanowi naruszenia przepisów art. 64 § 2, oraz art. 7 i art. 9 kpa (patrz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 stycznia 1993 r. II SA 1308/92 Prawo i Życie 1994/14 str. 15, z dnia 8 grudnia 1993 r. III SA 488/93, z dnia 30 czerwca 1999 r. I SA/Ka 2422/97 Serwis Podatkowy 2001/7 str. 63). W tym zakresie Sąd uznał zarzuty skargi za uzasadnione, gdyż nie złożenie pełnomocnictwa lub nienależyte umocowanie jest barakiem, o którym mówi art. 64 § 2 kpa i niewyczerpanie trybu określonego tym przepisem nie może zamykać stronie drogi do drugiej instancji. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2000 r. I SA 1535/98, na który powoływał się organ w odpowiedzi na skargę. I o ile należy zgodzić się z twierdzeniem organu, iż w postępowaniu administracyjnym można posiłkowo stosować zasady wyrażone w kodeksie cywilnym odnoszące się do instytucji pełnomocnictwa, o tyle nie do zaakceptowania jest teza organu o możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 104 zd. 1, o nieważności jednostronnej czynności prawnej dokonanej w cudzym imieniu bez umocowania, chociażby w oderwaniu od zd. 2 tego artykułu, mówiącego o wyrażeniu zgody na działanie bez umocowania. W przytoczonym przez organ orzeczeniu Sąd wyraźnie wskazuje, iż "zaniechanie dołączenia pełnomocnictwa do sporządzonego w imieniu mocodawcy pisma procesowego w żadnym więc razie nie powinno prowadzić do uznania czynności za bezskuteczną. Brak ten powoduje obowiązek po stronie organu wezwania do usunięcia, ze wskazaniem terminu i pouczeniem o skutkach niewykonania wymaganej czynności. Dopiero po bezskutecznym upływie tego terminu możliwe byłoby pozostawienie podania bez rozpoznania lub - jak w niniejszej sprawie - stwierdzenie niedopuszczalności odwołania. Organ więc bez dokonania tych czynności nie mógł wydać postanowienia w trybie art. 134 kpa". Pozostawienie zaś odwołania bez rozpoznania stanowi jedną z postaci stwierdzenia niedopuszczalności odwołania przewidzianą w art. 134 kpa. Odnosząc się do żądania zawartego w skardze o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Sąd wyjaśnia, iż w niniejszym postępowaniu nie bada legalności tej decyzji, lecz rozstrzyga o zgodności z prawem podjętych przez organ czynności wstępnych takich jak badanie dopuszczalności złożonego od tej decyzji odwołania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien usunąć powyżej wskazane naruszenia prawa oraz zbadać pozostałe wymogi formalne odwołania, w szczególności, czy zostało ono złożone w terminie zakreślonym przez przepis art. 129 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1-3 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 2 pkt c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163 poz. 1349 z późn. zm.) ustalając je w wysokości 500 zł. Na kwotę tę składają się: wpis sądowy w wysokości 200 zł., wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 240 zł. oraz opłata skarbowa od złożonych pełnomocnictw 60 zł. Wobec braku przymiotu wykonalności zaskarżonego postanowienia, Sąd nie orzekał w trybie art. 152 p.p.s.a.