II SA/Łd 407/04

Dnia 26 kwietnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiktor Jarzębowski, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Asesor WSA Ewa Alberciak (spr.), Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi B. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] znak: [...] 2. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się wyroku. II SA/Łd 407/04 UZASADNIENIE W dniu 31 października 2003 r. B. H. złożyła wniosek o zmianę decyzji z dnia [...] Nr [...] oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. dotyczących odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, uzasadniając tym, że plan zagospodarowania przestrzennego terenu dostarczony został po dacie wydania tych decyzji. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Prezydent Miasta B. orzekł o odmowie zmiany decyzji Nr [...] z dnia [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji dystrybucji paliwa gazowego, na terenie działki numer 89/1 w obrębie 13 m. B. przy ul. A, wydanej przez Kierownika Referatu Architektury i Urbanistyki z upoważnienia Prezydenta Miasta B. Jako podstawę prawną powyższej decyzji wskazał art. 104 i art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że własną decyzją nr [...] z dnia [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji dystrybucji paliwa gazowego w B. przy ul. A, na terenie działki numer 89/1 obr.13, wskazując na niezgodność powyższego zamierzenia z planem miejscowym. Od decyzji tej inwestor wniósł odwołanie w dniu 10 lipca 2003 r. Organ I instancji wyjaśnił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją nr [...] z dnia [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję, uznając że inwestycja projektowana przez skarżącą na wskazanym przez nią terenie nie odpowiada ustaleniom planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia i uzasadnia odmowę ustalenia dla niej warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto organ I instancji wyjaśnił, że art. 40 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. l, na podstawie przepisów szczególnych. Zgodnie zaś z art. 85 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Organ I instancji stwierdził, że zmiana miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta B., zatwierdzona uchwałą nr 10/II/94 Rady Miejskiej w B. z dnia 14 lutego 1994 r. /Dz.Urz. Województwa [...] nr 13/94 poz. 83/ jest obowiązującym prawem miejscowym, nie ma więc podstaw do zmiany przedmiotowej decyzji. Od powyższej decyzji odwołała się B.H. Odwołująca się poddała w wątpliwość treść ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego m. B., zatwierdzonego uchwałą nr 10/11/94 Rady Miejskiej w B. z dnia 14 lutego 1994 r. i dowodów planistycznych w tym względzie. Decyzją z dnia [..] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] Jako podstawę prawną wskazało art. 138 § l pkt l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wskazało, że stosownie do art. 154 i art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna może być zmieniona (lub uchylona), jeżeli przemawia za tym słuszny interes strony lub interes społeczny. Organ wyjaśnił, iż sporna sprawa została rozstrzygnięta ostateczną decyzją z dnia [....] na gruncie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego tereny w jednostce A10, które to w ocenie organów wyłączają możliwość realizacji zadania skarżącej. Organ odwoławczy wskazał, że uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia 14 lutego 1994 r. Nr 10/II/94 wprowadzającej tenże plan zagospodarowania, uchylony został (§ 4) w obrębie jednostki A 10 dotychczasowy plan zagospodarowania uchwalony 26 sierpnia 1991 r. uchwalą Nr 149/X1/91. Organ II instancji stwierdził, że z powyższych względów zmiana decyzji organu I instancji nie znajduje uzasadnienia, gdyż stanowiący jej podstawę plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony przed dniem l stycznia 1995 r. utracił moc zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80. poz. 717). W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca podniosła, iż błędne ustalenia obydwu instancji wynikają z posługiwania się przez organy podartą i nieczytelną mapą. Ponadto podała, iż z załączonych map wynika, iż działka jej nie jest objęta znowelizowanym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem nie mieści się w żadnej podjednostce wskazanej przez obydwie instancje. Zdaniem skarżącej, jej działka objęta jest planem zagospodarowania przestrzennego z 1991 r. Dz.Urz. Województwa [....] 9/91, na podstawie którego organ wydał spółce "A", dla tego samego obrębu i w tym samym czasie, decyzję z dnia [...] o warunkach zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazało, iż u podstaw odmowy zmiany negatywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego leżała jego niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania miasta B. zatwierdzonego uchwała nr 10/II/94 Rady Miejskiej w B. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. l § l ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. l cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § l sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § l wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie : l/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie w ocenie Sądu doszło do takiego naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, chociaż zadecydowały o tym inne okoliczności niż podniesione w skardze. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie organów obu instancji stanowił art. 155 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a winno być zatem ustalenie, czy w sprawie zachodzi któraś z określonych w tym artykule przesłanek, przemawiających za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej. W niniejszej sprawie wniosek skarżącej z dnia 31 października 2003 r. dotyczył zmiany decyzji organu I instancji z dnia [...] oraz zmiany decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] utrzymującej w mocy powyższą decyzję. Organ I instancji, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, orzekł decyzją z dnia [....] w trybie art. 155 k.p.a. o odmowie zmiany własnej decyzji z dnia [..], a Samorządowe Kolegium w P. utrzymało tę decyzję w mocy. Podkreślić należy, iż przepis art. 155 k.p.a. daje podstawę do wzruszenia decyzji, która cechuje się tym, że jest ostateczna, a strona na jej mocy nabyła prawo. W obu wyżej wskazanych decyzjach organy nie analizowały tych elementów, bowiem nie dokonały oceny żądania pod kątem ostateczności decyzji oraz nabycia praw przez skarżącą. Należy zauważyć, iż skarżąca żądała zmiany decyzji organu I instancji, od której wniesiono odwołanie, a organ II instancji w wyniku jego rozpatrzenia wydał decyzję ostateczną. A zatem decyzja organu I instancji, objęta żądaniem strony, nie była decyzją ostateczną, natomiast ostateczna była, również objęta wnioskiem skarżącej, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. nie może jednocześnie prowadzić do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy w kolejnej instancji (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2000 r., sygn. akt III SA/2468/99, niepubl.). Odnosząc to do przesłanek zawartych w treści art. 155 k.p.a. stwierdzić należy, że istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony musi być ustalone w konkretnej sprawie wszczętej wnioskiem o weryfikację ostatecznej decyzji w trybie nadzwyczajnym i musi uzyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy (wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 1999 r., I SA 1906/98 – niepublikowany). Słuszny interes strony, a więc taki, który jest godny ochrony i nie stoi w sprzeczności z prawem powinien być oceniony przez organ według wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady załatwienia sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem strony (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2000 r., sygn. akt V SA 1346/99, niepubl.). Działanie organu na zasadzie uznania administracyjnego wymaga bowiem respektowania postanowień art. 7 k.p.a., a w konsekwencji wykorzystania posiadanych możliwości w celu załatwienia sprawy w sposób pozytywny dla strony, jeżeli nie sprzeciwiają się temu racje interesu społecznego. Tymczasem Prezydent Miasta B, oprócz przytoczenia przebiegu postępowania administracyjnego, ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że zmiana planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta B jest obowiązującym prawem miejscowym, nie ma więc podstaw do zmiany decyzji, zamiast rozważyć, jak prawidłowo zakończyć postępowaniem wszczęte wnioskiem skarżącej o zmianę jego nieostatecznej decyzji z dnia [....] Podobnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po przytoczeniu treści części przepisów art. 154 i 155, oceniło wniosek skarżącej przez pryzmat materialnoprawnej podstawy braku podstaw do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i to wyłącznie w części dotyczącej zmiany decyzji organu I instancji, natomiast w ogóle nie rozpatrzyło żądania co do zmiany jego decyzji ostatecznej z dnia [...] W tym miejscu zauważyć należy, korzystając z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz z dorobku doktryny, iż rozstrzygnięcia wydawane na podstawie art. 155 k.p.a. są zawsze oparte na konstrukcji uznania administracyjnego. Oznacza to, że ocena w danej sprawie, czy występują racje społeczne lub słuszny interes strony, należy do organu orzekającego i do niego też należy wybór jednego z możliwych rozwiązań. Jednakowoż okoliczność, że organ może uwzględnić wniosek strony o uchylenie (zmianę) decyzji ostatecznej, nie może oznaczać dowolności rozstrzygnięcia. Odnosi się to tylko do rozstrzygnięcia umotywowanego w sposób pełny, logiczny i konsekwentny, pozwalający sądowi zbadać, jakie fakty i zdarzenia przyjął organ za przesłanki swych ocen, a następnie zweryfikować poprawność rozumowania. Stosownie do art. 107 § l i 3 k.p.a. obligatoryjnym elementem decyzji administracyjnej jest uzasadnienie prawne, które powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organ powinien wyjaśnić zasadność zastosowania przepisu prawnego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, jak również treść tego przepisu. Zawarte w decyzji rozstrzygnięcie powinno stanowić logiczną konsekwencję ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego i jego ocenę w świetle obowiązujących przepisów prawnych. Strona musi znać przesłanki, którymi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie. Bez tego pozbawiona jest możliwości obrony swoich interesów. Obowiązek uzasadnienia decyzji wynika również z zasad ogólnych k.p.a., w szczególności z zasady udzielenia informacji faktycznej i prawnej (art. 9 k.p.a.) oraz z zasady przekonywania strony o słuszności podjętego przez organ rozstrzygnięcia (art. 11 k.p.a.) - por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 1984 r., sygn. akt SA/Po 1122/83, GAP 1986r. Nr 4, s.45. Brak rozważań we wszystkich powyżej wskazanych zakresach stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy administracji powinny wyeliminować przedstawione wyżej uchybienia. Z powyższych względów, z mocy art. 145 § l pkt l lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł, jak w pkt l sentencji. Z uwagi na brak przymiotu wykonalności, orzekanie o wstrzymaniu wykonania decyzji jest bezprzedmiotowe (art. 152 tej ustawy).