II SA/Łd 407/05

Dnia 14 września 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.), Protokolant Referendarz sądowy Leszek Foryś, po rozpoznaniu w dniu 14 września 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. R. M. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego na działce nr ew. 471/5 położonej w miejscowości M.. .W skardze jako podstawę żądania zmiany tej decyzji podał brak uzasadnienia faktycznego oraz próbę "tuszowania" przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze "skandalicznej" decyzji pierwszej I instancji "poprzez fałszowanie faktów". Organowi pierwszej instancji zarzucił przeprowadzenie postępowania niezgodnie z przepisami k.p.a., m.in. poprzez niezebranie materiału dowodowego, niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu, a także naruszenie art. 35 par. 3 k.p.a. Podkreślił nadto, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze z szeregu przedstawionych przez niego zarzutów wobec decyzji pierwszej instancji "wybrało" tylko jeden, nie odniosło się natomiast do pozostałych zarzutów, próbując tym samym stworzyć "wrażenie braku winy z powodu niewłaściwego postępowania pierwszej instancji", a poprzez ukrywanie prawdy o możliwym powodzie nieważności decyzji "zrzucić" winę na stronę, zaś zasadność zarzutów uczynić bezpodstawnym. W odczuciu skarżącego, podstawowym powodem uchylenia decyzji pierwszej instancji winny być nieprawidłowości w postępowaniu organu wydającego decyzję, nie zaś wada polegająca "na zakreśleniu kolorowym pisakiem linii działki na mapie i przytoczenie w decyzji jednego artykułu". Takie działanie organu skarżący uznał za manipulowanie prawem, zachowanie ludzi piastujących tak ważne funkcje opiniodawcze za zachowanie pospolitych przestępców, a decyzję wydaną z naruszeniem prawa za nieważną. Zażądał nadto potępienia za "nadużywanie terminów w postępowaniu", za odstąpienie od uzasadnienia przyczyn przedłużania terminów, za nieudzielenie informacji, a nawet udzielenie błędnych informacji. Podkreślił, iż sprawa powinna być załatwiona bez zbędnej zwłoki, długie terminy są bowiem przeznaczone dla spraw wymagających postępowania wyjaśniającego i spraw szczególnie skomplikowanych, co nie miało, jego zdaniem, miejsca w tej sprawie. R. M. zauważył również, iż wymaganie od inwestora podawania we wniosku zbyt wielu szczegółowych informacji, które mogą być znane dopiero na późniejszym etapie rozwoju inwestycji, może powodować niedopuszczalną sytuację, w której gmina będzie odrzucała wniosek za wnioskiem ze względu na drobne różnice między wnioskiem a decyzją, zaś ustalanie wymagań dotyczących warunków zabudowy w decyzji może stworzyć "sytuację, nieuzasadnionego utrudniania spraw petentom przez urzędy". W konkluzji skargi stwierdził, iż w jego sprawie zostałaby wydana pozytywna decyzja o warunkach zabudowy, gdyby postąpiono zgodnie z prawem jak w podanej przez organ podręcznikowej sytuacji. W piśmie z dnia 12 sierpnia 2005r. zatytułowanym "wniosek -sprostowanie" R. M. wniósł o "zmianę kwalifikacji skargi" i podkreślił, że skarga "nie dotyczy decyzji administracyjnej, lecz skargi na naruszenie praworządności, interesu skarżącego, a także przewlekłego i biurokratycznego załatwiania spraw przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze", ale jednocześnie zażądał uchylenia decyzji SKO i ponownego rozpoznania sprawy. Zarządzeniem z dnia 1 września 2005r. wezwano skarżącego do sprecyzowania treści żądania zawartego w piśmie z dnia 12 sierpnia 2005r. W odpowiedzi na to wezwanie skarżący w piśmie z dnia 13 września 2005r., złożonym na rozprawie w dniu 14 września 2005r., a także w toku rozprawy wyjaśnił, iż wniesiona przez niego skarga jest skargą w rozumieniu art. 227 k.p.a., a jego intencją nie jest dokonanie kontroli legalności ostatecznej decyzji z dnia 1 marca 2005r., lecz "przywołanie do porządku urzędników gminy oraz SKO, którzy łamią prawo". Zgodnie z oświadczeniem R. M., "jest to ewidentna skarga (...) z k.p.a.", skarga na niewłaściwe działanie SKO w Ł., polegające w szczególności na fałszowaniu dokumentów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej upsa, oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne), a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Według art. 3 § 2, art. 4 oraz art. 5 upsa z kolei, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4; 9) spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Sądy administracyjne nie są jednakże właściwe w sprawach: 1. wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej; 2. wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi; 3. odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, iż przedmiotem wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne są spory co do zgodności z prawem działania organu administracji publicznej w sferze, w jakiej został on upoważniony do kształtowania uprawnień i obowiązków podmiotów, nie powiązanych z tym organem ani więzami zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej. Jedną ze stron stosunków administracyjnoprawnych jest organ administracji publicznej, drugą zaś podmiot, którego sytuacja prawna na mocy norm prawa obowiązującego została powiązana z sytuacją prawną organu w ten sposób, że organ ten może w sposób władczy i jednostronny konkretyzować prawa i obowiązki. Z powyższego wynika, iż kontrola sądów administracyjnych nie obejmuje wszystkich form działania administracji publicznej, lecz tylko te, w których organ administracji publicznej korzysta z władztwa, a zakres przedmiotowy dopuszczalności drogi sądowej przed sądami administracyjnymi należy co do zasady wyznaczać przez wskazaną w powołanym wyżej art. l upsa definicję sprawy sądowoadministracyjnej . W analizowanej sprawie, wobec złożonego przez R. M. w dniu 14 września 2005r. na piśmie i w toku rozprawy jednoznacznego oświadczenia, nie budzi żadnej wątpliwości okoliczność, iż przedmiotem skargi nie jest kontrola legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...], lecz naruszenie praworządności, przewlekłe i biurokratyczne załatwianie spraw przez organy obu instancji. Okoliczność tę potwierdza przede wszystkim sformułowanie takie jak "moją intencją nie jest to, by sąd dokonał kontroli legalności ostatecznej decyzji z dnia [...] SKO w Ł., ale aby pismo wszczynające postępowanie przed sądem potraktowane zostało jako skarga na niewłaściwe działanie tego organu". Tak wskazany przedmiot skargi nie mieści się w zawartym w powołanym wyżej przepisie art. 3 § 2 upsa katalogu spraw podlegających kontroli sądu administracyjnego, spór co do naruszenia praworządności, biurokratycznego i przewlekłego załatwiania spraw nie ma charakteru sądowoadministracyjnego, a jego rozpoznanie nie należy do kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 228 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj . Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., skargi składa się do organów właściwych do ich rozpatrzenia, zaś według art. 229 k.p.a. jeśli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności: 1. rady gminy, rady powiatu i sejmiku województwa - wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa, 2. organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej - wojewoda, 3. wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 - rada gminy, 4. zarządu powiatu oraz starosty, a także kierowników powiatowych służb, inspekcji, straży i innych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 - rada powiatu, 5. zarządu i marszałka województwa, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 - sejmik województwa, 6. wojewody w sprawach podlegających rozpatrzeniu według kodeksu - właściwy minister, a w innych sprawach – Prezes Rady Ministrów, 7. innego organu administracji rządowej, organu przedsiębiorstwa państwowego lub innej państwowej jednostki organizacyjnej - organ wyższego stopnia lub sprawujący bezpośredni nadzór, 8. ministra - Prezes Rady Ministrów, 9. organu centralnego i jego kierownika - organ, któremu podlega. Analiza powołanych przepisów, a także przepisów szczególnych prowadzi do wniosku, iż sąd administracyjny nie został upoważniony do rozpoznawania skarg na naruszenie praworządności, biurokratyczne i przewlekłe załatwianie spraw przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Nie oznacza to jednakże, że rozstrzygnięcie organu właściwego w powyższej sprawie nie może podlegać kontroli sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się wszak, iż skoro przepisy kodeksu postępowania administracyjnego normują postępowanie w sprawach skarg i wniosków (Dział VIII), m.in. przed organami jednostek samorządu terytorialnego, to przedmiotem skargi może być także nienależyte wykonywanie zadań przez organ wykonawczy gminy, naruszające interesy mieszkańca gminy (art. 227 k.p.a.) nie tylko w sprawie indywidualnej. W takiej sytuacji uchwała rady gminy jako organu właściwego do oceny kwestionowanego postępowania organu wykonawczego gminy (art. 229 pkt 3 k.p.a.) jest podejmowana w sprawie z zakresu administracji publicznej i podlega zaskarżeniu w trybie art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym (wyrok NSA z 28 lutego 2002r., IISA 2481/01, LEX nr 81766). Z powyższego wynika, iż w pierwszej kolejności skarżący powinien wystąpić do organu właściwego do rozpoznania przedmiotowej skargi, a dopiero po otrzymaniu ewentualnego niekorzystnego rozstrzygnięcia tego organu i jego wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wnieść skargę do sądu administracyjnego, przy czym przedmiotem skargi byłoby wówczas rozstrzygnięcie organu właściwego do rozpoznania skargi w trybie art. 227 k.p.a. Istnieje wszak zasadnicza różnica między zaskarżeniem niesatysfakcjonującego rozstrzygnięcia organu właściwego do załatwienia sprawy a złożeniem skargi w trybie art. 227 k.p.a. bezpośrednio do sądu administracyjnego i żądaniem merytorycznego rozpoznania sprawy przez ten sąd. Z tego względu w analizowanej sprawie zastosowanie ma przepis art. 58 § 1 pkt 1 upsa. Stosownie do tego przepisu, sąd odrzuca skargę, jeśli sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Odrzucenie skargi przez sąd jest zaś równoznaczne z odmową rozpatrzenia sprawy i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w postanowieniu.